地方民主的參與方式

從參與方式來看，法國地方民主主要有三種類型：代表民主（la démocratie de représentation）、商議民主（la démocratie de concertation）與合作民主（la démocratie de médiation）。

“代表民主”以選舉為主要實現方式，通過投票居民直接或間接選出地方管理者，并通過這些代理人來影響地方決議；“商議民主”強調每一位居民對社區事務的直接參與，民眾有權從介入決議的討論，并對其進行評價與選擇；“合作民主”更進一步，指居民不再是對地方決議做出機械回應，而是根據自身需求、通過正當渠道提出自己的地方發展計劃，與地方管理者建立一種平等合作的關系。

這三種民主層層遞進，分別對應了選舉、居民參與、合作治理。但在實際的操作過程中往往有重疊，形成交錯的組織方式。

代表民主（la démocratie de représentation）

代表民主是民主的初級形式，曾一度是法國地方民主的主流，它主要運用在對政府人員的選舉（le vote）和全民公投（le référendum）兩種類型的活動。雖然一人一票體現了民主和平等，但代表民主并非完美。

在地方選舉過程中，“少數服從多數”的原則會壓制少數居民的意見，久而久之，這些少數派將選舉僅僅視為一種義務和程序，并以消極態度作出他們的選擇（如選擇候選人B只是因為對候選人A的反感）。此外，各黨派候選人難免有事先決定的意味，選民們也厭倦了選舉前的種種“約定”。

與北美國家相比，法國的全民公投制度并沒有獲得廣泛認可，原因在于決議的提出者和仲裁者往往是地方選舉中的獲勝人。他們或是根據自己政治主張構建出了所謂的公共利益，或是代表了賦予他們權力的大多數人利益，少數派的利益仍然無法保證。

針對代表民主的弊端，1992年法國頒布了《共和國地方行政指導法》（loi à l'administration territoriale de la République，簡稱loi ATR），強調地方民主的“深化”——民主要觸及真實可感的日常生活層面。例如要求地方政府公開財政預算、建立由代理人組成的咨詢委員會等等。

然而，這項法律最終被證明是不成熟的。因為在咨詢委員會成員的最終名單中，地方精英和政治貴族占絕對多數，這些代理人距離整個社會軀干過遠，難以表達底層居民的意志。此外，委員會成員的代表性也值得懷疑，女性以及外籍人士的缺席顯示出少數族群的被選舉權難以保障。總之，代表民主的缺陷在于削弱了選舉中的公民權，大量的公民實際上被排除在公共討論之外，民主淪為了精英聚會。

這一形式在早期規模較小的市鎮中尚可運行，隨著市鎮規模和治理范圍的擴大，代表民主很難適應多元群體的需求。

商議民主（la démocratie de concertation）

與承襲精英主義的代表民主不同，商議民主的核心是“市民評價”（l’expertise des citoyens），真實可感是其要義。商議民主需要三個條件：居民對地方發展的各項信息足夠知情；居民有渠道參與公共決策或項目協商；知情權與商議權的制度保障。

早期的商議民主是一種“被動參與”（la participation passive），政府是實施民主參與的主導者。自上而下的方式拉近了政府與市民的距離，調動了市民的積極性來改善城市服務質量，讓居民獲得了參與感。

被動參與有兩種常見形式：一種是問卷調查，內容一般是針對某項公共政策或服務項目的態度。這種收集公眾意見的方式能夠使民眾感受到“與政府協商”的意味，但不足之處是，專業知識的缺失（比如地方財政問題）使得公眾難以理解復雜的政策文件，其反饋意見的合理性也大打折扣。

另一種形式是網絡交流。網絡技術的應用使信息流通和公眾參與得到了空前發展，一些先行城市（如Parthenay、Strasbourg等）相繼建立了網站，居民可以通過網絡提出訴求、向議員提問甚至參與研討會，其中一種被稱為“電子集會廣場”（agora électronique）的形式很受居民歡迎，它可以向所有在線居民傳播多方意見，鼓勵他們直接介入公共事務的討論。

近期的商議民主出現了“主動參與”（la participation active）的趨勢。這是一種由民眾發起的、自下而上的參與形式。主要通過地方組織（官方或半官方），如社區委員會（comité de quartier）、社區商議委員會（conseil communal de concertation）、公民會議（les conférences citoyennes）、咨詢委員會（conseil consultatif）、顧問委員會（comité des sages）等，市民可以盡早介入項目論證、規劃和決策階段，自由地表達意見，將自身的定位從“公共服務的使用者”轉變為“地區發展的積極參與者”。

商議民主因其提供了居民自我表達的空間而較少受到質疑，其靈活的組織形式也能夠適應地方政府對公眾參與日益擴大的需求。

合作民主（la démocratie de médiation）

如果說民主是為居民參與公眾事務提供一個舞臺，那么一場魅劇則需要所有演員的努力。雖然商議民主取得了一定的成功，但一個不爭的事實是，仍有相當數量的市民處于商議民主之外且從未實現其權利價值，他們習慣于順從社區治理，但他們的需求卻很少被重視。

一部分人的冷漠或許不會阻礙整個社會的進步，但這些未顯露的需求會導致許多潛在問題。正是在這個意義上，合作民主給予了居民更多的表達空間。它在商議民主的基礎上，動員社會邊緣群體行使參與權，在居民之間、居民與政府之間建立更為平等的伙伴關系。

通過合作民主，市民不僅對政府的公共政策和項目提案作出評價或參與決策，還可以根據自身需求對地方發展提出項目建議。合作民主的形式多樣，較為成功的有以下三種： 

參與式預算（le budget participatif）——參與式預算最早可以追溯到1989年的巴西。法國在2001年開始引入這一概念，但直到2014年巴黎市政府才開始實施。參與式預算指中央或地方政府每年拿出一定比例的預算交由市民討論制定。居民可以在給出的項目列表中選擇自己認為值得投資的項目，也可以提議新項目建議，政府則根據統計結果對預算進行分配。這種參與式民主能夠讓國家投資真正運用到地方居民需要的項目中，充分體現了合作精神。

公民協會（Les associations citoyennes）——為了回應個體需求，地方民主要更加貼近居民的組織，公民協會便是這樣一個獨立于政府和市場的公民自治組織。它致力于調解居民的利益沖突、選出商議意見、組織集體行動、對社區困難群體進行人道主義救助等。這種排除了市場和政治運作的組織形式讓少數族群也得到了前所未有的尊重，大大提高了地方社會的滿意度。

城市策略（La politique de la ville）——“城市策略”產生于上世紀八十年代，針對“城市低收入街區在就業、教育、社區環境等方面的衰敗現象”，旨在緩解地區發展不平衡，建立融合度更高的公正城市為目標。城市策略以社區為行動單元；從住房、交通、公共設施、社會服務、文化教育、就業機會、安全等角度提出綜合治理方案；強調地方合作——不僅國家與地方政府間簽訂協議，住房協會、社會服務機構、社區組織和居民都將參與到這些地方更新的項目中，“居民必須是使他們自身環境改變的主要參與者”（Dubedout, 1982）。

由于合作民主的形式能夠更好地適應當前地方發展，特別是社區建設的需求，它逐漸成為法國地方民主的主要形式。以下將通過具體案例對法國地方民主的實踐做進一步介紹。

地方民主的實施案例

如前文所述，代表民主、商議民主、合作民主之間沒有絕對的界限，也難分孰劣，每種民主形式各有適用的場合。在具體實施過程中，往往需要同時采用兩種甚至三種民主形式，以保證參與的全面性。

巴黎十三區參與式預算案例

“參與式預算”民主形式于2014年首次登陸法國，巴黎市政府將2014-2020年間高達4.62億歐元的投資預算（主要在城市房屋與公共空間計劃）中的5%開放給巴黎市民，讓他們自己決定這筆預算的去處。所有巴黎居民，不論年齡、國籍、組織來源，均可投票。

巴黎13區緊隨其后，2016年區政府開放了本區預算（1800萬歐元）中的30%作為參與式預算。市民可以以個人或組織名義提出項目議案，然后由社區議會匯總項目清單以供居民投票選擇。

本次13區共有4924位居民參與預算投票，最終入選20個項目，大致歸為生活質量、運動、預防及安全、教育與青年、文化這五大類型。如：Verlaine廣場綠化項目、Jenner體育場地重建項目、Pascal橋下的藝術街項目等等。

通過參與立項、預算、規劃、實施等一系列過程，居民與政府以平等合作的關系實現了社區共建，社區組織也得到了發展與鍛煉（如自建網站公布項目列表和預算信息）。值得注意的是，本次參與投票的居民有30%是30歲以下年輕居民，這與過去“以中老年居民為主要投票者”的情況不同，參與式預算成功吸引了“沉默的少數派”的關注。

巴黎十四區地方民主三大組織

巴黎十四區的地方民主建設在全法一直處于示范地位，其中較為典型的有三種組織形式：社區議會（les Conseils de quartier）、共同體外的巴黎公民委員會（le Conseil des citoyens parisiens extra-communautaires，簡稱CCPEC）和公民涼亭（le Kiosque citoyen），三者分別體現了商議民主、為邊緣人群正名和居民自治。

社區議會——2002年《瓦揚法》通過以后，巴黎14區隨即在下轄的六個街區（Montsoutis Dareau、Didot porte de Vanves、Montparnasse Raspail、Jean Moulin-Porte d'Orléans、Pernety、Mouton Duvernet）成立了社區議會。議會通過每年三次會議，對社區項目進行商議，為民眾提供參與地區決策的平臺。

14區的會議成員主要有四種來源：（1）本地居民（32名）。凡是年滿16周歲的本區居民，不論國籍，提出申請后將以男女同比例的原則進行抽簽決定。（2）往屆成員（14名）。邀請一部分參與過會議的往屆成員。（3）社團成員（10名）。由社區議會委員從本地社團中進行篩選。（4）民意代表（4名）。由選民選舉產生，其中3名代表大多數人意見，1名代表少數人意見。

共同體外的巴黎公民委員會——作為移民城市的巴黎，種族平等與社區融合也是其地方發展的重要議題。此處“共同體外的巴黎公民”主要指居住在本社區的國外移民。這個組織通過吸納移民家庭參與社區會議來抵制社會排斥與歧視，加強外來者的社會嵌入與社區融合。定期舉辦活動或推行項目也是委員會的工作之一，譬如2010年的“十四區的知名和無名者”項目（étranger célèbres & anonymes du 14eme），通過攝影展的方式向老居民介紹新來的居民，幫助后者盡快的融入社區生活，不論這些外來者小有名氣還是默默無聞的。

公民涼亭——公民涼亭是一個為居民會面、信息交流和辯論提供的場所，因其形式自由而得名。地區居民，不論是個人或是組織，均可在此發表看法。討論的內容沒有具體限定，可以是文化活動、生活質量、公眾教育等，也可以涉及地區規劃方案。公民涼亭成為真正意義上的公共空間，不少社區項目的提案正是通過這種形式醞釀產生的。

巴黎BEDIER街區更新

以1990年《城市化社會發展》（développement social urbain）發表為契機，法國對“城市策略”做出了調整，實現了“從城市契約到基于社會團結的城市化契約”（Du contrat de ville au contrat urbain de cohésion sociale，簡稱CUCS）的轉變。新策略對問題街區進行有針對性的財政資助和優先改造計劃。

2000-2006年間，巴黎市政府根據“低收入居民比例，缺乏職業文憑的成年人比例，領取低收入補助人口比例，有推遲入學兒童的家庭比例，單親家庭比例，移民家庭比例” 六項指標劃定出六個問題街區。

其中的BEDIER街區位于13區（總面積27ha，4000居民），屬于子項目——“城市更新重點項目”（Grand Projet Rénovation Urbaine，簡稱GPRU）之一。

自2003年始，該街區與巴黎市簽署“GPRU”合作計劃，截止2010年在街區內部完成了8個更新項目，包括：建立“街區治理中心；修建集體花園；開放青年服務中心；整治臟亂道路；開辟新的街區綠地和廣場；增加公共住房的建造量；實施輕軌線路的延長，增設站點；提供更多的街區公共設施。這次更新計劃中的項目提案全部來自于本地居民，設計過程尤其邀請了包括婦女、兒童、失業者、移民在內的弱勢群體的參加，多個民間社團的介入也保證了交流的通暢。

小結

隨著地方民主制度的不斷成熟，法國市民參與社區事務的主動性也與日俱增，從機械選舉到評議政府決策，再到主動提議社區發展項目，民主不再是抽象概念，而是內涵豐富的行動框架。在權力下放的過程中，民主的形式固然重要，但更重要的是弱勢群體的需求是否被重視，他們是否獲得了學習與表達的機會；參與者能否協調各方利益、動員各種資源進行社區建設；以及地方民主是否幫助地方居民增強了社區認同感。面對生活方式和需求的變化，法國政府和地方居民仍然在法律框架內，積極探索新的參與方式和制度創新的可能。

對于地方民主的發展現狀，法國學者并沒有盲目樂觀。他們認為，未來的地方民主仍將面臨三方面的挑戰：治理效率（與集權和精英治理相比，地方民主會消耗更多時間和行政成本）、代表性（參與者是否最大程度的代表了不同社會階層的意志）、實施尺度（地方民主在多大范圍內實施既可以保證居民利益，又能夠避免NIMBY的弊端）。無論這些問題以何種方式解決，未來的地方民主都將是“以居民為對象、以參與為實現方式、以地區生活為主要內容、以高效完成社區營造和全面提升居民生活質量為最終目標”。

[作者楊辰系同濟大學建筑與城市規劃學院副教授，殷冰倩系巴黎政治學院（Sciences Politiques）城市與區域戰略碩士研究生。原文發表與《北京規劃建設》2018第5期，經授權轉載，有刪減。全文分上、下兩部分，本篇為下篇。]