最近，聯合國在2024年度的世界人口展望中對中國人口預測有新的調整，一定程度上糾正了其2022年時對中國人口生育水平估計偏高的情況。按照“中方案”估計，中國人口在2050年為12.65億，2100年下降到6.39億，分別比2022年估計的13.17億和7.71億有所調低。（注：中方案是對人口預測中間水平的預測方案。一般預測會有高、中、低三個方案，中方案往往被認為是最可能預測結果。）但無論如何，我國人口中長期變化的趨勢是基本明確的，人口長期的負增長、少子化、老齡化、區域人口增減分化等新形勢，構成國家未來發展的基本人口國情。

國家發展需要適應人口中長期變動趨勢，以及適應“壓縮式的”人口變動，積極探索和推動相關方面的人口政策改革，例如彈性和漸進地實施延遲法定退休年齡，完成全面放開自主生育的生育政策，建成全國統籌的養老醫療保險制度，全面完成戶籍改革等。

黨的二十屆三中全會通過了《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，對近期和中期國家各項改革與發展工作確立了宏觀基調，其中也包括人口發展領域的未來政策改革。通過對其開展文本分析，特別是和2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》結合起來比較，會有助于深化對我國改革進程不斷發展推進的理解，包括綜合預判我國人口政策未來改革舉措和基本走向。

總體上看，從2010年代以來，國家發展和改革中關于人口發展相關事務和政策的基本工作框架是類似的。但是，人口政策改革的重要性有所提高，特別是對人口少子化、人口老齡化問題更加重視。國家發展更加強調人力資本建設，對教育、人才事務和相關體制機制建設更加重視。一個值得關注的新特點是建設“人口服務體系”，最近若干年來我國對加強“一老一小”服務體系建設已經有不少討論，其對國家發展的重要性進一步得到強調。

對2013全面深化改革的《決定》，和2024年進一步全面深化改革的《決定》開展一些文本內容的比較，能夠佐證和發現關于人口發展和公共政策的一些新變化。

直接關于“人口”的政策改革內容顯著增強了。2013年時，國家發展和改革中對人口政策的主要理解，是在“推進社會事業改革創新”這個方面中“深化醫療衛生事業改革”工作中的一項內容。人口政策主要是生育政策。在2013年的《決定》中，“積極應對人口老齡化”是“建立更加公平可持續的社會保障制度”工作中的一個事項。在2024年進一步全面深化改革的《決定》中，人口政策的內容有所擴充，包括以生育和老齡化為核心的人口政策，構成“健全人口發展支持和服務體系”這項獨立的條目，在其表述中提出“以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略”。這也說明我國的人口政策發生轉型，從以人口數量為核心的人口政策，轉變到了以人口結構為核心的人口政策。

十年前的生育政策改革策略，還是堅持計劃生育和實施二孩、三孩等生育數量導向的政策，現在的生育政策中，已經沒有提“計劃生育”，而是轉向了建設生育友好型社會，加強生育補貼、生育服務。我國的生育政策出現了“從降低生育率，到生育服務支持”的政策轉變。

老齡化政策上，強調“積極應對人口老齡化”，其核心是社會養老服務體系和老年產業。雖然和2013年的《決定》用詞略有不同，內容更加細化，但對積極應對人口老齡化工作的理解沒有特別大的變化。

一個顯著的內容是“推進延遲法定退休年齡改革”，在2013年的《決定》中提出要“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”，2024年的《決定》提出“穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革”，而近期的人大已經通過了相關決定，國務院制定了實施辦法，并將在2025年開始實施延遲法定退休年齡改革。在2013年時，退休制度改革是放在就業和保障的內容部分，現在是放在“積極應對老齡化”的事項內容中，說明延遲法定退休年齡改革的話語和重點在調整。即“延遲法定退休年齡”從就業和保障政策，轉變為人口和老齡化政策。

從狹義的作為人口事務核心工作的人口政策來看，人口政策的基本定位，從十年前醫療衛生工作中的“生育政策”，正轉向為健全保障和改善民生制度體系中，關于少子化、老齡化的社會政策。因此，人口政策的核心工作和主要內容，從“堅持計劃生育”，轉變為“健全人口發展支持和服務體系”。“以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發展”，這是有積極意義的新提法。國家的人口政策從“控制人口”，轉向重視對“一老一小”、包括對流動人口的人口服務。國家人口政策的定位在發生調整，從比較強調生育和人口總量問題，開始轉向民生福利政策，更加重視人口服務。

同時應該看到，在國家人口政策改革的設想中強調“完善人口發展戰略”、“促進人口高質量發展”的導向。關于這兩項議題，近年來已經開展了較為豐富的學術研究和討論，但是還有待進一步加以提煉和完善實施策略。“完善人口發展戰略”、“促進人口高質量發展”和“健全人口服務體系”留下了深化人口發展綜合政策和繼續深化改革的廣闊空間。

在進一步全面深化改革的整體規劃中，國家公共管理還有一些并不是以人口老齡化和少子化為重點的，但是“與人口相關的”人口事務和公共政策。其中一項重要內容，是人口流動和城鎮化發展的政策改革。延續著2013年以來的政策改革，在2024年進一步深化改革的《決定》中，表現出更加重視人口流動與基本公共服務均等化，繼續深化戶籍改革，重視農業轉移人口和流動人口的市民化，要求建立國家統一的人口管理體制，實現高質量的新型城鎮化發展。另有一些人口發展政策改革還包括教育和人才政策，衛生健康政策等。這也說明，進一步全面深化改革面臨著豐富的、復雜的人口事務，需要不同的公共管理部門綜合加以解決和應對。

當前人口政策是重視以少子化和老齡化為重點的生育服務支持和老齡社會治理。考慮到人口發展的綜合性，要求人口政策的繼續改革，需要面對更加綜合的人口事務，探索實施更加綜合的人口政策。

適應人口發展的未來變動，人口政策不僅包括低生育率社會的政策和快速老齡化過程中的人口政策，還應重視人口遷移流動和城鎮化不斷發展，市民化和戶籍改革，實現城鎮化發展的協調和基于居住地配置公共服務，實現人口變動和城鄉、區域發展的良好平衡，就業促進和加強社會保障，協調就業和科技創新的發展，以及實現健康促進和教育促進等，人口總量、結構、空間和人口素質的綜合內容，這些都需要進一步推進系統性的政策改革。

總之，在面向2035年基本實現社會主義現代化的進一步全面深化改革的發展進程中，未來與人口發展相關聯的政策改革的重要性、迫切性提高了，人口政策改革具有不少新特點和新舉措。我國的人口政策改革已經從重視人口數量政策轉向重視人口結構政策，生育政策從降低生育率轉向了生育服務支持。在積極應對人口老齡化的策略實施中，將按照自愿、彈性和漸進的原則，穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革，人口政策也主要從“對生育的管理”轉向“健全人口發展支持和服務體系”。

未來的人口政策改革，還需要在實現更好的人口流動和城鎮化發展，促進人力資本投資和人口整體素質提高等方面，有進一步加強。這構成未來人口政策改革的探索方向，也將在此過程中促進人口與發展的協調，積極支撐國家發展實現社會主義現代化的目標。

我國的現代化是人口規模巨大的現代化，未來的人口發展正在發生巨大的動態變化。而超大規模的人口國情和人口變動的新形勢，也提供著發展的機遇。隨著改革的推進，中國具有巨大人口規模國家的巨大內需和消費力，人口結構變動下國家發展仍然具有充沛的生產能力，中國發展仍然具有巨大潛力和動能。在這個意義上，國家發展需要重視優化人口發展戰略，深化人口政策改革的研究和實踐。“促進人口高質量發展”和“健全人口服務體系”的改革任務還非常艱巨，這要求我國人口發展知識研究不斷深化，更好應用于實踐和支持推進國家的現代化發展。

（作者任遠為復旦大學人口研究所教授）