“餐飲店最近都很難，但居民反復投訴，我們就要去多次實施檢查，怎么來平衡?”

“街鎮八九成的精力都花在處理投訴上了，投訴考核機制能不能改改？”

“一些好的政策只能給規劃的產業社區里的企業，產業社區外的企業怎么辦？”

2024年9月11日，上海街鎮營商環境座談會現場。上海市發展和改革委員會 供圖

9月11日，上海市發展改革委舉辦街鎮營商環境座談會，主題是“做強街鎮基層基礎，打通營商環境最后一公里”。10位街鎮“主官”以及相關部門代表，圍繞上海街鎮營商環境的諸多難點展開熱議。本次座談會是上海營商環境建設多年以來，市級政府和街鎮首次向媒體開放的對談活動。

街鎮在優化營商環境過程當中的分量越來越重。中小微企業“量大面廣”，個體工商戶、攤販這類主體占到經營主體的八九成。“如果能下決心、花大力氣把這一大部分經營主體對營商環境的感受度提升上去，全市面上營商環境優化就有了堅實的基礎。”市發展改革委副主任陳彥峰說道。

工作難點一：街市商戶監管和商居矛盾處理

街市是市民生活、經濟活動的重要的城市空間，其間服務業商戶量大面廣，其營商環境構成了城市經濟、社會民生的基本面。徐匯徐家匯街道、黃浦區南京東路街道和浦東新區曹路鎮提到，這類空間中的商戶監管和商居矛盾的處理是其工作難點，主要包括餐飲門店產生的噪音、油煙擾民，設攤監管以及樓宇新業態的監管問題。

“有些餐飲店不斷更新環保設備導致成本不斷提高，但由于居民反復投訴，我們就要去多次實施檢查……這可能對這些小餐飲業也是不公平的，我們怎么來平衡?”

由于毗鄰社區，一些街市上的餐飲店經營帶來的噪音和油煙問題對居民生活造成影響。例如，徐家匯街道的天鑰橋路等路段的餐飲企業聚集，雖然一些企業已經在更新環保設備、增加成本投入，但店鋪經營總是不可避免地帶來一些居民投訴。投訴后處理屬于事后監管，“居民投訴后街鎮去處理‘只能罰款’，對小企業未必公平”。徐家匯街道建議，針對餐飲企業，特別是油煙噪音較大的燒烤店等餐飲類型，能否在發營業執照時就考慮選址問題，而非事后進行監督罰款。

街鎮還對“如何監管還未出臺相應的監管標準的新業態”感到困惑。南京東路街道提到，近來商務樓宇會出現短租公寓、影劇院等新興業態，以及“非改居”等“多用途混合”現象，雖然帶動經濟作用明顯，但業態混合帶來大量衛生、噪音投訴。同時，裝修的消防驗收出現“無標準適用”的問題。“以前，“以前，商務樓宇有成熟的安全管理路徑，現在新入駐的小劇場劇院空間要重新改造裝修，改造空間和用材思路比較特殊，商務樓的消防等管理要求已經不適用，怎么管？”此外，還有管理職責落實不清晰也困擾街鎮：“短租公寓經營不需要任何證照，文旅局、公安局、衛檢所都管不了。”

徐家匯街道和曹路鎮提到流動攤販管理的問題。徐家匯街道感嘆，每次萬體館開演唱會，都需要派一百多人來管理設攤、共享單車等，行政成本高。而曹路鎮在這方面略有心得。其25萬人口中流動人口占比高，相應地流動攤販非常多。鎮長認為，與其城管耗費大量精力趕來趕去，不如‘收編’，“打造合規、有品質的夜市平臺來引流，解決好老百姓關心的食品安全、環境衛生問題”。

工作難點二：“12345”投訴量大，專業類投訴處理難

12345工單派遣機制是一種重要的民生反饋機制，運作過程需要屬地化解決、街鎮有“托底”責任，而投訴處理滿意度也納入了單位考核機制。僅從市場監管部門來看，十年間的投訴舉報數量有著數十倍的增長，而其中惡意投訴舉報（職業打假）的比例也是逐年攀升，惡意投訴舉報（職業打假）從前幾年的“專業化、規模化、程式化”轉變為“多品類、小金額、高頻次”，且后續往往利用信訪、行政復議、行政訴訟、向紀檢部門反映干部問題等手段給基層行政執法人員“施壓”以促成其獲得賠償的目的，極大占用了基層的行政資源和社會公共資源。

這些現象意味著12345工單派發和處理機制可能需要優化。莘莊鎮建議，能否從市級、區級層面把“職業打假”的惡意投訴行為作為違法行為來處理。洋涇街道建議同一企業同一類問題的投訴工單，能否歸并為一件，減輕基層工作量。南京東路街道建議，對于“小馬拉大車”問題，能否通過在市級層面建立分類的、有效期內的政策庫，提升基層人員的專業度。

工作難點三：新興產業企業監管專業性不強

近年涌現很多新興產業，相應規制方法尚未出臺或不成熟，所以，當街鎮發現企業違規時，常常把握不準對企業是進行“合規指導”還是“罰款”。

寶山廟行鎮、松江廣富林街道表示，企業認為“一發現問題就開數倍于營業額的罰單”的執法方式過于嚴厲，不利于數字經濟、在線新經濟、新一代信息技術產業等企業將來的投融資和上市，希望由上級部門來牽頭編制相應的行政合規的指導清單，指導街鎮執行，分級分類、精準排查他們常見的違法違規行為，有效處置行政處罰風險點。同時發揮好行業協會、產業聯盟標準等組織的力量，整合多元監管。

多個街鎮提到，街鎮層面在針對新興產業的營商服務或監管方面的專業性不強，須整合更多的部門和專業力量來辦。廟行鎮認為，對于新興產業的法律案件的處理方式停留于個案探索，需要建立平臺共享解決方案、調研成果和案例。例如，某上市游戲公司的黑客入侵侵犯知識產權案的認定和判決，就聯合檢察院、法院、公安和市二中院各方來聯合鑒定辦案，這一機制值得借鑒。廟行鎮建議，推廣分層級、多部門聯合進行涉及新興產業服務與監管方面的專題調研，如互聯網企業知識產權保護等，既便于整合上下左右資源，共同幫助企業解決難題，又能讓調研成果及時轉為政策、舉措、服務，“從解決一件事到解決一類事”。

工作難點四：基層政府自下而上推動難

在當前的行政體系下，街鎮基層政府一般多是執行上級的政策指令，但對一些熟悉本地情況、富有做事積極性的基層干部來說，有時會感到“有力使不出”。街鎮話語權弱，涉及向上報批的項目會出現效率低、難落實的情況。他們“自下而上”發現的問題、提出的解決方案，可能會遭遇“自上而下”的剛性規劃等的制約。

洋涇街道表示，區域內水域空間豐富，街道政府想圍繞水做文章，打造濱水公共空間和商業空間，但水域空間管理部門眾多，社會化項目難落地。“上海河道管理部門是水務局，區層面管理部門是生態環境局，水上運動管理部門是體育局，區層面管理部門是文旅局，管理部門眾多。”并且，上海市對河道、橋下、屋頂、綠化等公共空間進行商業化利用的配套文件和實施路徑尚不明確，公共空間社會化利用項目難以落地。

針對現有項目審批進程效率緩慢的問題，曹路鎮建議，能否改善機制，推進各部門審批同時“組團式”審批，或者審批權限能否逐級下放。例如，鄉村振興點狀供地的審批權限能能否下放到街道層面？曹路鎮提到，浦東新區臨港新城鎮、川沙新鎮和祝橋鎮等鎮以前承接過項目審批環節，其他街鎮是否可以嘗試探索“容缺”審批，由市區部門進行指導、監督，從而提升審批效率。

一家新企業落地后是否能享受產業政策，是企業選址的重點。目前，上海市政府針對產業社區實施針對性的產業政策和激勵措施，意在帶動產業在特定位置的集聚。但企業選址主要與產業生態等市場因素有關，不一定在政府規劃的產業空間內。企業選址與上級規劃錯位（在規劃工業用地之外）是否還能享受政策，成為街鎮工作的困惑之一。

曹路鎮表示，目前上海的企業在產業社區之內才能做研發、工業，享受產業政策；在供給端，不在產業社區內的載體，即使有工業產證也很難進行改造工程的“報建”“環評”手續，造成廠房資源閑置，同時商務樓宇很難引入輕質、數字化的工業研發功能，商辦面臨較大去化壓力。“如果街鎮不能用產業政策留住企業，而僅用財力留住企業，穩增長就很難實現，”曹路鎮表示。

曹路鎮、廣富林街道建議，能否考慮適當放寬產業政策的空間適用范圍，讓產業社區之外的企業也能適用更為全面的市級產業政策，并且讓原本沒有產業空間的街道也能更有招商和服務競爭力。

有意向“落戶”街鎮的企業也會因為停車剛需和規劃指標的矛盾而很難“落戶”既有產業載體。曹路鎮提到，因為綠地、水系等指標限制較為嚴格，集成電路企業又因防震要求必須建地下停車庫，但“停車位”等剛需無法解決，造成“兩千多個白領停不了車”。 曹路鎮建議，能否針對特殊企業特點適當放寬綠地率30%的限制和審批，或是從市級層面提供配套政策支持全市104工業區塊的品質提升，如加快“園中村”征收拆遷形成凈地、優化停車區域及綠化水系建設方案等）。

市、區和街鎮的對話只是個開始。發改委營商處處長、二級巡視員盧愛國表示，發改委將進一步研究街鎮的意見和建議，并將此意見和建議融入到今年第四季度的工作安排和明年優化營商環境新一版行動方案中。

陳彥峰表示，“營商環境從1.0到7.0，以對標世行改革為牽引帶動營商環境整體提升，但基座還在街鎮。發改委將加強街鎮和市區的對話，上下協同共同推動問題的解決，把上海國際一流營商環境的底座打扎實。”