無論從政治上還是法律上看，“反腐”無疑都是新時代當(dāng)下的高頻詞和關(guān)鍵詞。為加大反腐力度，并積極推進(jìn)反腐法治化，我們修改了《憲法》，在《憲法》“國家機(jī)構(gòu)”一章中增加了“監(jiān)察委員會”，并制定了《監(jiān)察法》。

特地修改《憲法》以組建與政府平級的反腐敗國家機(jī)構(gòu)，此誠人類憲法史上的一大創(chuàng)舉，是否絕后尚難定論，但空前乃是毋庸置疑之事實(shí)。對新科反腐機(jī)構(gòu)——各級監(jiān)察委員會，從中央到地方，從廟堂到民間，無不寄以厚望，期待它們能成為“強(qiáng)化不敢敗的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強(qiáng)不想腐的自覺”的反腐利器，最終實(shí)現(xiàn)海晏河清、朗朗乾坤的新時代政風(fēng)。

正因?yàn)橛写说群裢裕坏┯幸欢墑e的官員被監(jiān)察委員會立案調(diào)查的消息，往往就立即火遍朋友圈，成為一時之輿論熱點(diǎn)。

半年多以前，一則“長春市中級人民法院原黨組書記、院長宋利菲接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查”的消息，一度在朋友圈霸屏。出于法律人的職業(yè)敏感，筆者登錄吉林省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站，試圖了解更多信息。很可惜，希望落空了。有關(guān)宋利菲被調(diào)查的消息，與吉林省紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)上所發(fā)通報(bào)內(nèi)容并無出入，前者完全是后者的復(fù)制版。

該通報(bào)的發(fā)布時間是2018年6月21日。而當(dāng)筆者再次看到該通報(bào)最后一行字——“2012年8月，退休。”時，幾許疑竇就在腦海里閃現(xiàn)并久久徘徊：那是監(jiān)察委員會對一個退休已久的老人開展監(jiān)察調(diào)查，這么做究竟有多大意義呢？從常理與法理上看，這事難道不值得商榷一番？

反腐應(yīng)講究時效性

先說常理。吉林省紀(jì)委監(jiān)委官網(wǎng)通報(bào)顯示，宋利菲生于1952年6月，被立案調(diào)查時業(yè)已退休五年十個月，本人也已經(jīng)年屆六十有六。

常理告訴我們，宋利菲如果真的被查到有違紀(jì)違法行為，那也一定發(fā)生在退休之前的長春市中級人民法院院長任上，甚至有可能發(fā)生在更早的擔(dān)任吉林省委政法委副書記期間（1997年4月至2007年11月）。如果是后者，那宋利菲的違紀(jì)違法乃是十多年前的“往事”；如果是前者，那至少也已然過去了六七年之久。

不管是前者還是后者，都為時不短。為什么違紀(jì)違法之時不去認(rèn)真查處，非要等到幾年乃至十幾年之后再來追究呢？那時誠然沒有監(jiān)察委員會，但有監(jiān)察機(jī)關(guān)，更有專門調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法的各級紀(jì)委和反貪局。事過境遷之后再回頭調(diào)查違紀(jì)違法者，按此邏輯還應(yīng)該調(diào)查一下當(dāng)初紀(jì)委、反貪局及監(jiān)察機(jī)關(guān)等反腐機(jī)構(gòu)有關(guān)人員的失職瀆職。如果他們能夠恪盡職守、明察秋毫，那宋利菲就不會成為漏網(wǎng)之魚，更不可能于任上安然退休并頤養(yǎng)天年多年。

那么，如何能更加有效地預(yù)防腐敗？首要的當(dāng)然是第一時間對腐敗分子依法懲治，對腐敗行為查處得越早，對腐敗分子懲罰得越及時，那預(yù)防效果就越佳。相反，在腐敗行為早已成為被人遺忘的“過去時”，而腐敗分子亦已退休經(jīng)年，此時再來對其反腐，不但預(yù)防效果甚是了了，而且給人留下為反腐而反腐的不良感觀。

在此，我們有必要重溫18世紀(jì)意大利刑法學(xué)家貝卡里亞的名言，他說：“懲罰犯罪的刑法越是迅速和及時，就越是公正和有益。犯罪和刑罰之間的時間隔得越短，在人們心中，犯罪與刑罰這兩個概念的聯(lián)系就越突出、越持續(xù)。……推遲刑罰盡管也給人以懲罰犯罪的印象，然而，它造成的印象不像是懲罰，倒像是表演。”

盡管貝卡里亞說的是犯罪與刑罰，但腐敗與懲治之間的關(guān)系又何嘗不是如此？對一個都已退休五六年的老人開展違紀(jì)違法調(diào)查，其政治戲劇效果或許可觀，但反腐敗的預(yù)防效果絕對未必。監(jiān)察委員會分散精力，緊盯過了時的腐敗行為和過了氣的腐敗分子，乃典型的舍近求遠(yuǎn)，屬于無助于達(dá)成預(yù)防腐敗目標(biāo)的不智之舉。

概言之，監(jiān)察委員會的監(jiān)察追訴要講究時效，在常理上如此，在法理亦如是。

法理語境中的“時效”

盡管作為一個法學(xué)概念的時效與常理語境中的時效有所差別，但兩者的根本旨趣有相通之處，那就是都強(qiáng)調(diào)權(quán)力與權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)及時，遲疑拖延勢必影響到履行效果，甚至由此導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利的喪失。值得注意的是，法理語境中的時效是個較為復(fù)雜的法學(xué)術(shù)語，在民法、刑法及行政法上的內(nèi)涵頗為不同，以下容一一分述之。

我國《民法總則》第一百八十八條規(guī)定：“向人民法院請求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時效期間為三年。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”此乃民法時效制度之立法依據(jù)。民法上的時效制度，簡言之，就是權(quán)利人必須在權(quán)利被他人侵害的三年內(nèi)向法院提出訴訟，三年之后法院就不再支持他原本所享有的權(quán)利，諸如名譽(yù)權(quán)、物權(quán)、債權(quán)等等皆如是。

關(guān)于時效制度的存在理由，民法學(xué)家史尚寬分析認(rèn)為，時效制度之設(shè)，在于尊重久已繼承之事實(shí)狀態(tài)，即在于社會秩序之維持。一般真正權(quán)利人得基于權(quán)利推翻現(xiàn)存之事實(shí)關(guān)系，回復(fù)以前之權(quán)利關(guān)系，然此事實(shí)茍久已存在，社會皆信其真，則維持其關(guān)系，又可以維持社會之安全，此為時效制度存在之第一理由。

不但民事權(quán)利如此，刑事處罰權(quán)力和行政處罰權(quán)力同樣是一種被時間所規(guī)定的存在，超過了一定的時間界限，該權(quán)力同樣作廢，就像民事權(quán)利作廢一樣。

先說刑事處罰權(quán)力時效。《刑法》第八十七條規(guī)定：“犯罪經(jīng)過下列期限不再追訴:（一）法定最高刑為不滿五年有期徒刑的,經(jīng)過五年；（二）法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經(jīng)過十年；（三）法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經(jīng)過十五年；（四）法定最高刑為無期徒刑、死刑的,經(jīng)過二十年。如果二十年以后認(rèn)為必須追訴的，須報(bào)請最高人民檢察院核準(zhǔn)。”此等規(guī)定乃是刑法時效制度之法律依據(jù)。

在法制史上，刑法時效制度和刑法一樣古老。

關(guān)于此等制度的根據(jù)，在德國的普通法時代，采取的是改善推測說，即犯罪后長時間沒有再犯罪，可預(yù)想犯罪人已經(jīng)改善從良，沒有處刑之必要。在19世紀(jì)法國，則采取證據(jù)湮滅說與準(zhǔn)受刑說。前說認(rèn)為，犯罪證據(jù)因時間流逝而湮滅，準(zhǔn)確處理案件之目的難以達(dá)到；后說以為，犯罪人犯罪后雖然沒有受到刑事追究，但長時期的逃避與恐懼所造成的痛苦，與執(zhí)行刑罰并無多大差異，這等同于已經(jīng)執(zhí)行了刑罰。

在日本，有的學(xué)者采取規(guī)范感情緩和說，即隨著時間的經(jīng)過，社會對犯罪的規(guī)范感情得以緩和，不一定要求給予現(xiàn)實(shí)的處罰。有的學(xué)者采取尊重事實(shí)狀態(tài)說，即由于規(guī)范感情的緩和、社會秩序的恢復(fù)，行為人產(chǎn)生了與一般人相同的社會生活關(guān)系，對由此而形成的事實(shí)狀態(tài)應(yīng)該予以尊重，時效制度之本旨就在于此。

以上諸說各有側(cè)重，將它們綜合歸納，作為刑法時效制度的理由，才足夠全面通透。然而，再完美的理由，都只不過是為法定權(quán)力的時間宿命添加一件人類的道德理性外衣而已。

對代表國家執(zhí)行刑事處罰權(quán)的司法人員來說，重要的不是刑法時效制度的根據(jù)何在，而是他們務(wù)必嚴(yán)格遵守《刑法》第八十七條之規(guī)定。一旦突破該條所設(shè)定的時間邊界，那就象征著刑法所彰顯的人類道德理性，在刑事司法實(shí)踐中遭到了蔑視甚至被廢棄。罔顧刑事執(zhí)法權(quán)力的時間規(guī)定性，只會使我們的刑事處罰被排除在人類現(xiàn)代刑事司法文明的圈外，最終表現(xiàn)為我國法治秩序在時間上的倒退。不遵守時效制度的刑事處罰權(quán)，注定要敗給時間，因?yàn)檫@樣的刑事司法呈現(xiàn)的不是與時俱進(jìn)的文明狀態(tài)。

此等論斷同樣地適用于行政處罰。在性質(zhì)上，行政處罰權(quán)與刑事處罰權(quán)無分軒輊，都是代表國家對違法行為予以懲處，差別只在于所違反的具體法律以及違法本身的社會危害程度不同。我國的行政立法同樣認(rèn)可時效制度，《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”關(guān)于行政處罰追訴時效的根據(jù)，學(xué)者更多是從刑法時效制度中獲得啟發(fā)。在人類立法史上，行政立法比刑事立法要晚得多，故而，行政法學(xué)無可避免地要從刑事法學(xué)中尋找經(jīng)驗(yàn)與智慧。

1979年我國臺灣地區(qū)行政法院曾在判字第356號裁判文書中判曰：“依行政法規(guī)所科處之行政罰，除法令有明文規(guī)定者外，其追訴權(quán)并無時效上之限制，此有‘司法院’院字第二〇六六號解釋可以參稽，是被告機(jī)關(guān)雖因公文協(xié)調(diào)以致延擱科罰之時間，究不能謂其追訴權(quán)即已消滅。”臺灣學(xué)者在檢討此判決時，多與刑法時效進(jìn)行類比，如吳庚教授指出：國家刑罰權(quán)對于無論何等罪大惡極之犯罪，尚且有時效之設(shè)，行政罰均屬輕微之違法行為，豈有永久追訴處罰之理？

2005年臺灣頒布《行政罰法》，其第二十七條規(guī)定：“行政罰之裁處權(quán)，因三年期間之經(jīng)過而消滅。”至此，兩岸在行政立法上一致接納了行政處罰時效制度。

被制定成法律的都是社會的主流價值觀。我國《行政處罰法》第二十九條及《刑法》第八十七條之規(guī)定足以表明，針對行政違法及刑事違法的國家懲治權(quán)乃是一種受時間規(guī)制的有限權(quán)力觀念，業(yè)已深入人心，成為社會各界的基本共識。而《民法總則》第一百八十八條之規(guī)定則證明，民事權(quán)利跟國家懲治權(quán)力一樣，同為一種時間性的存在，不管是權(quán)力還是權(quán)利，都身處一種有限時段的宿命之中。

不受任何時效限制而永葆青春的權(quán)力與權(quán)利，實(shí)乃海市蜃樓。在以法律的名義創(chuàng)設(shè)一種新型的權(quán)力或權(quán)利時，務(wù)必記得給此等權(quán)力或權(quán)利設(shè)置時效制度，此乃人類基本的立法經(jīng)驗(yàn)。

監(jiān)察權(quán)力為何必須受時效性制約

然而，2018年第十三屆全國人大通過的《監(jiān)察法》并未規(guī)定時效制度，監(jiān)察委員會的調(diào)查與處置權(quán)可能會成為一種超越有限時段的無時間規(guī)定性權(quán)力，此乃宋利菲在退休五年有余之后依然被立案的法律原因。既然刑法、民法和行政法都規(guī)定了時效制度，《監(jiān)察法》為何就不規(guī)定呢？

追溯起來，《監(jiān)察法》例外地“遺忘”時效制度并不意外，因?yàn)椴幻魑囊?guī)定時效制度，乃是我國反腐敗的立法傳統(tǒng)。

《監(jiān)察法》實(shí)質(zhì)上是由制定于1997年、修改于2010年的《行政監(jiān)察法》修訂而來。作為一部專門的反腐敗立法，《行政監(jiān)察法》并未規(guī)定監(jiān)察權(quán)行使有時效之限制。2005年頒布的《公務(wù)員法》，關(guān)于公務(wù)員的“懲戒”與“法律責(zé)任”，亦未規(guī)定時效制度。并且，這種回避還在繼續(xù)，如2018年4月，由中共中央紀(jì)委和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，對政務(wù)處分同樣沒有設(shè)置任何時效制度。

此外，監(jiān)察權(quán)力的運(yùn)行亦應(yīng)像其他國家權(quán)力一樣要認(rèn)真對待成本，畢竟，它花的每一分錢都是人民用汗水換來的。各級監(jiān)察委員會的人力物力都是有限的，與其分散力量去追訴陳年的漏網(wǎng)腐敗案件，毋寧集中精力調(diào)查現(xiàn)行的腐敗案件。須知，在第一時間發(fā)現(xiàn)并證實(shí)所有的違紀(jì)違法行為，才能達(dá)到最好的預(yù)防腐敗效果。

最后，監(jiān)察權(quán)力注重時效，適度拋棄追訴無期限的傳統(tǒng)反腐模式，也能減輕檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法部門的案件負(fù)擔(dān)，有利于在國家機(jī)關(guān)之間營造一種和諧的工作關(guān)系。

總括而言，監(jiān)察權(quán)力理應(yīng)像刑事追訴權(quán)力和行政處罰權(quán)力一樣，始終受時效制度之制約，而不應(yīng)成為一種脫逸時間規(guī)定性的原生態(tài)權(quán)力。

全國人大常委會副委員長李建國在《關(guān)于<監(jiān)察法>草案的說明》中指出，制定《監(jiān)察法》的重要目的之一，是“以法治思維和法治方式開展反腐敗工作”。《監(jiān)察法》第六條亦提出了“健全法治、加強(qiáng)法治教育”等目標(biāo)。既然是法治思維和法治方式，那《監(jiān)察法》是否明文規(guī)定時效制度，都不影響監(jiān)察委員會在開展反腐敗調(diào)查過程中，參照《刑法》和《行政處罰法》有關(guān)時效制度之規(guī)定，自覺地對手中的監(jiān)察權(quán)力給予一定的時效限制。畢竟，監(jiān)察權(quán)力唯有受到時效制度的制約，才符合法治思維，才契合法治方式。而各級監(jiān)察委員會唯有在監(jiān)察追訴中講究時效，才是真正以身作則地健全法治和加強(qiáng)法治教育。

當(dāng)然，最優(yōu)的方案還是等時機(jī)成熟時，修訂國家的反腐敗立法，增補(bǔ)有關(guān)監(jiān)察時效之規(guī)定，明文認(rèn)可時效制度在反腐敗執(zhí)法中的適用。