日本是一個極易遭受多種自然災害侵襲的國家，在與各類自然災害斗爭和共生的漫長歷史中，日本政府、社會和民眾逐漸培養出適應災害和通過災害學習的能力。

作為全球人口最多的城市，日本首都東京總人口約3800萬，人口密度是北京的5倍之多。東京是人與財富集聚之地，又是自然災害高發之地。其安全避險之道，正在于城市“強韌化”（韌性）和防災治災水平提升。

以下，本文基于對日本國和東京都兩個層面的“強韌化”和防災減災治災實踐的梳理，對災害風險識別，吸取災害經驗教訓，“強韌化”地方規劃目標與重點的確定，法規、條例和計劃的擬定，全民防災教育與應急演練等8大亮點加以引介，據此為中國韌性城市建設提供建議。

當地時間2024年7月2日，熱浪來襲，日本東京銀座街頭開啟水霧系統為行人降溫。

就具體城市而言，需放大時空尺度，回顧和梳理本地和周邊地區常見自然災害類型，結合氣候變化背景，對自然災害的頻次和劇烈程度加以合理擴增，列為韌性規劃的重點防范災害。還應汲取國內外城市罕見災難的教訓，分門別類制訂相關應急預案。這一工作應常態化開展，專人負責各部分流程。

由于轄區人口密集，防患于未然至關重要。其基礎在于扎實開展基礎性研究。對該地區災害的種類、發生頻率、破壞力強度等信息有翔實的認知，才能為后續切實有力的防災和應急方案提供科學依據。這是韌性城市建設的基礎。

城市遭遇的災害，正是人們學習鍛煉和凝聚意志和共識的機會。有鑒于此，有待把城市過往自然災害和人為災害事件分類列出，著重分析：①因何發生；②產生何種后果；③當時如何應對；④如何防范再次發生；⑤若為不可抗拒力，下次如何應對此類情況。

目的在于，不浪費每一次突發事件，要從中吸取經驗與教訓，并用于未來災害的防范和應對上。對災害事件系統全面回顧分析的過程，也是識別本城韌性城市建設合作伙伴和參與者的過程。借此明確有哪些機構和人員，是城市韌性提升和防災減災的利益相關方，并能成為積極的參與者，各自貢獻力量。

如前文提及，“建議從編制一本韌性手冊著手”，本條所列災害事件梳理信息，也應一并納入韌性手冊中。

就城市提出建議如下：

①有待識別確定面臨的主要災害類型；

②有待確立韌性城市建設的基本目標；

③有待明確重大災害發生時的具體推進目標；

④有待明確必須規避的若干嚴重事態，并提出具體規避措施，落實到各個部門；

⑤有待結合前期開展的全部工作，著手編制基于本城具體情況的韌性專項規劃；

⑥有待在韌性專項規劃和韌性城市建設中，利用已有協作平臺，明確各部門如何發揮作用，細化韌性城市建設和規劃機構設置和人員責任。

此外，提高各項基礎設施的建設標準和管理水平，加強關鍵基礎設施與應急體系的穩定性和抗風險能力，保障其在災害和極端氣候條件下平穩安全運行，確保生命線系統基本滿足防御大災的要求。

就具體城市而言：

①梳理與韌性提升和防災減災相關的國家層面相關法律；

②梳理與韌性提升和防災減災相關的城市層面的法規、條例和計劃；

③基于前述梳理，結合所開展的韌性城市建設工作，具體城市有待視情況擬訂條例、規定，作為對上位法律和條例的對接和補足，以指導韌性建設和防災減災工作。

防災減災必須依靠民眾的防災意識、防災習慣和防災知識。單憑“自上而下”的政府之力無法實現韌性城市建設，“自下而上”的群眾之力才能讓城市韌性長足提升。

就具體城市而言：

①應當就轄區內從幼兒園到大學的各級教育機構的危機管理和應急教育制訂計劃，并準備材料和提供資源；

②結合多種宣傳日的設立，開展市民防災和應急教育和演習；

③督促轄區內企業、機關開展常態化防震、防火演習；

④結合宣傳促成轄區居民日常生活習慣的養成，嚴格遵守防災規定，檢查室內家具的安全性和穩固性，并在家中儲備必要的應急食品、用品和藥品；

⑤正如之前的建議，將編制一本《韌性手冊》作為起點，這本手冊可作為應急和防災宣傳教育的材料匯編；

⑥應急與防災信息，應當以中英雙語提供，以適應轄區居民和游客國際化的需求。

上海曹楊公園，公園是常見的應急避難場所。澎湃新聞記者 周平浪 圖

應急與防災信息的整理與提供，需要盡可能完善。就具體城市而言：

①審視現有規劃中已有的避難路線，并檢查是否已在城市空間中提供明確清晰的指引；

②結合對本城自然災害和人為災難情景的預估，審核當前避難路線是否完整合理；

③預估災害發生的情景，確定居民避難出行采用何種交通方式；

④不同災害情境下，避難路線和場所可能有所不同，應反映在相關規劃之中；

⑤以清晰明確有力的方式，把避難路線和避難場地告知轄區居民和企事業單位；

⑥根據重點設防的災害種類和災害歷史，遵循防巨災理念，綜合確定抗災設防水準和防御體系，超前規劃和設計，應對未來無法預知的突發性重大災害，保障避難場所自身抗災能力。 

災害發生時，民間自救能力極為重要。這取決于民間力量的組織、救災物資的儲備和協作平臺的搭建。

就具體城市而言：

①有待培育民間救災之力，引導組織居民的應急自助行動并提升其能力；

②有必要在轄區內合理位置進行應急救災物資的合理儲備；

③重視與周邊城區應急協作關系的建立，并定時演練。

為應對緊急情況發生，必須有嚴密的防災組織體系，并確定政府牽頭的防災領導機構。 

此外，應確保：

①建立最高級別行政官員負責制的危機管理機制；

②重視最基礎的防災減災和安全標準的建立，尤其應關注市民危機意識和防災避險能力教育，讓居民掌握防災自護基本技能和必要的知識；

③建立應急管理與防災減災專家庫，進行人才培養，定期訓練和演習，并持續開展組織建設。

（說明：本系列提及的國際城市實踐，都已在澎湃新聞市政廳欄目引介；相關建議和啟發，也已在多篇政策建議中提交）