·《上海市市容環境衛生管理條例》修改后，大多數沿街市場主體（個體商戶和攤販）認為目前的設攤監管方式 “負擔重”“難上加難”“更嚴了”，而無序設攤相比之下“負擔輕”。

·2001年法規出臺后，上海的設攤管理實踐從“大分區”到“小分類”，從“區”到“點”，管理的顆粒度、細致程度逐漸變高，設攤也逐漸注重“品質化”；2022年新修訂的《上海市容條例》出臺后，法規與設攤管理實踐趨向一致。

·“無序”設攤如果“不擾民”，被市民認為具有“方便日常生活”等優點，且有其嵌入市場、社會秩序的一面,不應簡單從市容管理角度判其“無序”。

·全球不同城市在許可發放、申請、處罰，以及政府-社區-商戶互動方式上多有不同，引入市場調控、社會組織社區參與和政府補貼激勵，多了一些“自下而上”的反饋和“上下互動”的嘗試，也可幫助降低管理成本。

熱鬧的街市，鱗次櫛比的店鋪，不時出現的攤位，是城市活力、煙火氣的表現。

設攤為城市帶來活力，也事關民生、就業，可為企業、商戶釋放更多經營空間；同時，設攤是市場主體商業行為向公共空間的延伸和占用，可能造成道路擁堵、空氣污染和消防隱患風險，影響鄰近社區居民對公共空間的使用。所以，在全球各國城市，設攤需要接受程度不一的規制和管理。

在上海的設攤管理中，設攤包括幾種情形：有門店的設攤，指的是超出門窗和外墻經營，其中不超出經營主體建筑紅線的被稱為外擺（位）；無門店的“有序”設攤，指的是政府規劃網紅集市/夜市、分時步行街、早餐車、菜場等地出現的固定擺攤；而無門店的“流動”設攤，又被稱為“無序”擺攤，指的是沒有在合法、政府指定位置擺攤。上海設攤監管嵌入在上海作為“具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”的精細化市容管理體系中。商戶、攤販等市場主體對既有的設攤管理有何反應和感受？上海的設攤監管模式有何特點，與市場主體需求之間是否存在張力？而其他城市如何監管、組織設攤行為，確保市場和政府的合理邊界？

本文呈現了2024年4月至7月調研了上海沿街商戶、固定和流動攤販等市場主體對設攤監管的感受，訪談了上海市綠化與市容管理局市容處，分析上海設攤監管的政策邏輯，最后對比紐約、哥本哈根、都柏林、中國臺灣等城市的設攤監管措施，以求為改善設攤監管和街市營商環境提供借鑒。

商戶視角：現象和問題

2022年12月起，新版《上海市市容環境衛生管理條例》（以下簡稱“上海市容條例”）不再全面禁止設攤，而是允許在“劃定”區域的“有序”設攤，將除此以外的設攤視為“無序”設攤，并施以處罰。在此監管背景下，部分街市商戶存在以下困惑或困難：

（1）大多數沿街個體商戶不能“店外經營”，商戶感到“難上加難”

當前的經濟環境下，小本生意愈加難做，現在似乎因設攤監管“難上加難”。把商品擺到門店外銷售，是沿街商戶公認“有效”的增收手段。澎湃研究所研究員了解到，一水果店原本三四天賣完的貨品外擺“一兩天就能賣完”，月銷售額會提高30%；一餐飲店增加30%的外擺座位，月營業額提高50%，個別月份甚至還能翻倍。

但目前，除了政府支持打造的“商圈”地段商戶和連鎖商戶之外，絕大多數地段、個體工商戶的店外經營，都被責令改正，甚至被罰款、沒收物品，沒有“合法”設攤的渠道。

2024年3至6月澎湃研究所研究員采訪的8家上海沿街商戶，基本都會提到“回本難”。一水果店商戶表示，目前因為房租太高而壓力很大，“每天營業額達到1000元”才能“回本”，但“很少能達到這個營業額”，同時房租“也在上漲”。他準備“再等一兩個月看看情況”“不行就回老家”。

（2）商戶因卸貨等“正常”經營需求被罰，感到“不合理”

“背街”沿街商戶只能在店門前完成“卸貨”，但一旦車輛在公共空間停留超過15分鐘，就會招致催促甚至罰款。一水果店商戶說這類罰款“一個月有三四次”，但這是正常卸貨，“不可能再快了”。另外，一二樓商戶由于不屬于一樓的合法外擺點位，其卸貨也常被城管執法人員以“再不走就罰款”為由催促。一盆栽店商戶售賣的植物必須“曬太陽才能活”，年底一次性被罰400元，并被執法者建議“換商品品類”。該商戶表示，該建議“不切實際”，因為“整條街上只有一家盆栽店”。該商戶也不想搬走，因為會“損失老顧客”。這些正常經營相關的需求被罰，讓受訪商戶普遍感到監管有些“不合理”。

（3）“容許不罰”時長變短，電子監控推廣，商戶感到“更嚴了”

澎湃研究所研究員了解，某些街道城管會在“上面來檢查”時提前提醒商戶收回外擺商品，在“節假日”和“下班后”等時段容許不罰，并存在巡查頻次、罰款金額等方面的微小“彈性”。這種情況正在由于電子監控的定制化、精準化而變少。

商戶普遍感到監管“更嚴了”。一嘉定雜貨店個體戶說，2023年6月之后，上海嘉定等區安裝的監控設備會“自動抓拍”超出門窗和外墻30厘米、擺放超過15-30分鐘后的圖片作為證據，并電子播報“嚴禁外擺”，聲音“在街對面都能聽見”。如果一直未改正，則城管會來現場進行勸告，拒不改正則開罰單，商戶要去所屬執法局繳納罰款。一距離電子監控6米的水果店商戶被罰頻次最多，“一個月要去執法局幾次”。

（4）“合法”攤位單月收益高但不穩定（高風險），攤販感到“負擔重”

收益高但不穩定，成本也不低，攤主承擔高風險。和有一批老顧客的門店不同，設攤區的生意“時好時壞”。松江某夜市攤販表示，上個月“生意火”，這個月的營業額“明顯下降很多”。研究員觀察到，該夜市轉租率高，大約四成的攤位貼著“轉租”信息，且出現二、三和四房東。攤位似乎成了第三方物業和若干房東的投資產品，但升值還是虧本，暫未可知。

“合法”攤位租金的市場價在0-1萬元不等，例如，不到一平方米的攤位，具有代表性的松江泗涇夜市目前月租金最高超過10000元，靜安彭浦新村夜市約4000元，而浦東周浦夜市1000元。開放區內定價有些許梯度，比如周浦夜市靠近出口的月租金為200元，是最高定價的20%。

“不確定性”讓攤販承受高風險，感到“負擔重”。

（5）“無序”流動攤販收益低但成本低，攤販感到“負擔輕”

受訪流動攤販認為，“有序”的設攤開放區的攤位“沒人去”，不如“去人多的地方做生意”。因為沒有攤位、房租的租金成本，流動攤販的生意更靈活、自由，不用擔心虧本，可以根據自己需求選擇做生意的方式，例如，一受訪攤販通過交通工具活動擴大范圍來增加收入，如遇城管驅趕就去“另一個點位”；另一受訪的手工藝品攤販認為，雖然在自家附近擺攤只能“賺點買菜錢”，但“時間自由”“和興趣愛好相結合”。受訪攤販常被驅趕、收入更少，但因為沒有高租金的壓力，負擔不大。

總的來說，“有序”設攤面臨較大的虧本風險和生存壓力，而“無序”設攤雖然收入較少，但是成本低且形式靈活，整體壓力更小，這也許是“無序”設攤屢禁不止的原因。

市場主體的感受很大程度上與監管是否順應市場需求和邏輯有關。那么，設攤監管邏輯是如何形成的呢？

監管視角：“自上而下”管控體系的形成

法規文本上，現行國家級行政法規《城市市容和環境衛生管理條例》（以下簡稱“市容條例”）第十四條規定，除非建設等特殊需要，且須取得城市人民政府市容環境衛生行政主管部門同意，“任何單位和個人都不得在街道兩側和公共場地堆放物料，搭建建筑物、構筑物或者其他設施”，但該條款并未明確“街道兩側”“公共場地”所指代內容。2001年上海地方性法規出臺時，將其具體定義為“門窗外墻線以外的區域”，并規定“本市道路兩側和廣場周圍建筑物、構筑物內的經營者不得超出門窗和外墻設攤經營”。不過，本世紀初的實際管理卻未完全按此執行，而是延續了上世紀七十年代至本世紀初“還路于民”同時“恢復道路的交通功能”的設攤治理目標。

2001年法規出臺后，上海的設攤管理實踐從“大分區”到“小分類”，從“區”到“點”，管理的顆粒度、細致程度逐漸變高，設攤也逐漸注重“品質化”。

2006年，為迎接上海世博會的舉辦，上海提出“嚴禁區”“嚴控區”“控制區”三大分區，對不同區域的設攤行為采取差異管理措施。不過，在世博會后數量大幅反彈；2014年出臺的綜合治理政策提供了設攤嚴禁區名單、細化了整治保障措施和管理規范：“在嚴禁區禁止設攤，嚴控區禁設臨時銷售點（管控點）、有序設置小型修理攤、在控制區設置合規的攤販臨時集中疏導點。”同時，2021年至2023年，因商務委推行三年早餐工程，“流動餐車”等組織化設攤開始出現在嚴禁區。“無序”設攤治理舉措逐漸固化。

2022年7月，新修訂的《上海市容條例》第二十一條將原來的“不得”現改為“不得擅自”，“合理平衡”了禁止范圍，法規與設攤管理實踐趨向一致。

在此基礎上，2023年6月《關于進一步規范設攤經營活動的指導意見（試行）》（以下簡稱《指導意見》）發布，規定各區政府可以“劃定一定的設攤開放區”，在疏導點、管控點之外新增“特色點”，截至2023年11月劃定特色點234個。上海綠容局市容處相關負責人解釋，特色點的設置是為了“滿足市民呼聲較多的新型消費需求”，“比‘擺地攤’品質更高、水平更高”。

從規模數量和構成角度來看，上海綠容局市容處相關負責人認為監管政策取得了積極效果：“第三方測評機構統計的‘無序’設攤從4萬多個降低到7000多個，特色點所占開放區比例有所增加。”

可以看出，設攤監管實踐和法規逐漸精細化、嚴格化、品質化，且基本為自上而下的管控模式。其顯現的特征似乎能解釋前述市場主體的感受。

特征一：第三方企業才能申請“開放區”，個體商戶缺席合法設攤“白名單”

上海城管執法局的“攤”服務地圖數據顯示的16個區合法合規的設攤點中，外擺的基本都是如星巴克等品牌連鎖商戶，集市/夜市都由第三方物業機構進行管理。例如，楊浦區大學路攤位由瑞安地產集團下屬物業公司負責日常管理，浦東新區周浦夜市攤位由上海宗保保安服務有限公司下屬公司管理。這與設攤開放區的申請流程有關。市綠容局市容處負責人證實，各街鎮部門“一般只接收由第三方服務企業提出的設攤開放區申請”。也就是說，除了在政府打造商圈內的一小部分商戶，絕大部分沿街個體工商戶的外擺行為，都是“跨門經營”“無序設攤”。

對此，《上海市容條例》第二十一條規定的處罰是“可以處一百元以上一千元以下罰款”并“暫扣經營物品和相關工具”。

特征二：街道政府負責設攤開放區的劃定及管理，開放區數量少

《關于規范和服務保障新時期設攤經營活動的實施意見》規定劃定的方案需要“結合屬地實際”“綜合各相關方意見建議”，規定由“街鎮綜合執法機構”負責設攤區的劃定和調整、審核、日常監督和責任主體的確認等職責；而區綠容局負責牽頭11部門“聯審”街道“劃定”方案，進行監管指導。

規范設攤涉及方方面面如環衛、保潔、電力保障、安全服務、物業管理、城管執法、社會治安等，街鎮的執法壓力大、管理成本高，投入產出不成正比。這導致街道鎮日常管理需要盡量減少設攤開放區數量，并將日常管理“外包”給第三方企業。

特征三：第三方管理公司是設攤開放區的運營主體，攤位費成本高

上海城管執法局的“攤”服務地圖上16個區合法合規特色點，基本由第三方公司運營、管理。專業、規范的管理需要雇傭清潔、垃圾收運人員，存在實際的攤位管理成本投入，一定程度抬高了設攤成本。這導致實際的管理成本需要攤販分擔，出現前述“攤位費高”的現象，不過也確實改善了市民的夜市體驗。研究員觀察到，在松江泗涇夜市所在的商業廣場內地面清潔、垃圾儲運遵守規范，環境整潔程度確實比早年更佳。

2024年6月中旬工作日下午，松江泗涇夜市的管理人員正在用灑水車沖擊水龍頭清潔地面。本文圖片若無說明均來自澎湃研究所研究員呂正音。

特征四：嚴控區人流量大，但是只能設置特色點（外擺/夜市/集市），不能設置疏導點、管控點，導致部分攤販轉為“流動”

《關于進一步規范新時期設攤經營活動的指導意見（試行）》規定，特色點是以新型業態為主，符合城市高品質要求，品牌化、主題化、特色化的集市、夜市、外擺位、限時步行街等點位；疏導點是以服務基本民生為主，采取入場入室經營的點位；管控點是以銷售自產農副產品為主，利用閑置空間經營的點位。

特色點可以設置在除了嚴禁區以外的嚴控區和控制區，覆蓋范圍最廣；而服務基本以民生為主，且必須入場入市的疏導點只能設置在控制區，不能去嚴控區，即《上海市主要道路（河道）和景觀區域范圍界定》規定的170條主要道路、90個主要河道兩岸以及衡復歷史風貌區、靜安寺地區等60個主要景觀區。設攤開放區點位避開了人流量大的場所，導致了前述部分攤販因為“沒人去”而不愿去疏導點、特色點擺攤的現象。

部分《上海市主要道路（河道）和景觀區域范圍界定》中的主要景觀區名單。
來源：https://lhsr.sh.gov.cn/srgl/20220617/cf46474f-4259-4087-ada5-105e2ec94971.html

特征五：引入數字化、高科技手段，基層互動 “彈性”變少

為了降低人工巡查、設攤清掃等管理成本，上海市政府從2023年1月開始以固定電子技術監控設備、流動智能街巡車等高科技手段相結合進行“非現場執法”。據2023年1月正式實施的《上海市城管執法部門非現場執法工作規定》，“非現場執法”是指城管執法部門通過技術監控設備、視音頻記錄設備等收集、固定違法事實，依法對當事人實施行政處罰的執法方式。

“無序”設攤有市場、社會需求

自上而下的管控模式下，如果要控制管理投入的成本，自然會導致設攤開放區許可有限、攤位費用高，以及簡單化、“一刀切”的監管方式，并缺少市場社會（企業商戶）的需求表達、實現的渠道。這造成了設攤監管和市場主體需求之間的矛盾，客觀上促使沿街商戶和攤販轉向“無序”設攤（跨門\占道經營、流動擺攤）。

數據顯示，2023年1至4月，上海市城管執法系統共依法查處亂設攤案件約占五分之一，市民對亂設攤的投訴較多。但另一方面，市民對流動攤位的觀感不只有“抱怨”，有時反而“支持”和“需要”。

流動到居民身邊的攤販，給消費者提供了更豐富、靈活、便利的選擇。對于特定商品，流動攤販的商品比門店性價比更高，所售物價低20%左右。特別是應季、應景的商品，更受歡迎。研究員觀察到，靜安區威海路沒有售制涼皮的餐飲門店，春夏時節會定時定點出現一賣涼皮的流動攤販，兩三個小時內能賣掉十幾碗涼皮，生意不錯。另一在小區門口賣花的攤販，產品和街上另一家鮮花門店區別并不大，但價格便宜些，也有顧客光顧。

一受訪市民表示，只要不影響正常生活及交通，或帶來太大安全風險，他并不介意攤販對人行道的“適度”占用，反而很支持。他每天通勤時間緊，無法特意去某個區域買東西，街邊攤販所售食品讓他“回去不用做飯”。

2024年6月中旬工作日晚上，一位在人行道上賣涼皮的街頭流動攤販和買涼皮的顧客。以下圖片若無說明均由澎湃研究所研究員呂正音攝

對于食品安全等證件的缺失，市民似乎顧慮也不大。另一受訪市民表示，“買一次就大概知道是否有問題了，試錯成本低”，“如果是天天來的流動攤販，有問題也能找到人”。他認為攤販所售商品實際“不比店里的差”甚至“更好”。

除了便利生活，流動攤販在社區還會因“熟客”建立信任互助關系。一受訪攤販表示他會借用社區居民的冰箱存放商品；也會幫居民帶些想要的商品，甚至有流動攤販發展幫居民搬運物品等其他業務。

綜上所述，“無序”設攤有其嵌入市場、社會秩序的一面，不應簡單從市容管理角度判其“無序”。如何“不斷完善”設攤開放區的“劃定”來順應市場、居民消費者的多樣需求，可以看看其他城市的做法。

國外城市案例：多方互動“產生”設攤區域

對設攤、外擺的治理目標應是城市商業活力、生活便利和公共空間使用的平衡，而非對城市景觀統一、有序的簡單追求。一般來說，城市政府頒發許可，以許可發放數量、費用及許可地段和時段來引導“設攤”，以罰款金額、沒收超線擺放物品作為處罰來控制“設攤”。不過，全球不同城市在許可發放、申請、處罰，以及政府-社區-商戶互動方式上多有不同。

紐約：不分地段、外擺收費，以及商鋪所在社區有投票否決權

紐約在設攤許可授權范圍上有更高的寬容度。

2024年3月起紐約實施的“戶外就餐計劃”(Dining Out NYC)不劃定有限的“合法”設攤范圍，允許符合空間條件的商戶申請在店前公共空間外擺位經營的許可。如果征得所在社區同意，大部分沿街商戶可以通過繳納許可費用，獲取店外經營權，自發在人行道、廣場等公共空間外擺。不過，為控制申請數量，商戶需要4年一次支付“許可證費”在1050美元-2100美元不等，并需要每年支付“可撤銷同意費”，其金額根據餐廳外擺的地段、面積大小不等（越靠近中心地段費用越高）。

另外，紐約商戶能否外擺，還需要取得所在社區的同意。社區委員會有投票否決權，一旦否決，商戶則需要參加聽證會，與社區居民進一步協商。這種收費機制或對低成本經營的小商戶不夠友好，但引入市場方式，平衡店外經營需求和供給，多了一些“自下而上”的反饋和“上下互動”的嘗試。

在“路邊攤”管理上，紐約等全球城市只把少量路段設置為禁止區和分時段區域設置為“禁止”設攤范圍，給沿街商戶、攤販留出了最大限度的活動范圍。同時，一些社會組織項目也發揮“自下而上”的力量，推動非正規經濟以最小成本進行“正規化”。例如，紐約市非營利組織“街頭攤販計劃”（Street Vendor Project）通過組織社會活動、項目和會員制等一套方式來幫助流動攤販獲得許可，經營并不需要進入特定受管理的區域。這個組織目前吸納了紐約10%左右的流動攤販加入。

紐約公共空間外擺位設置圖，展示了道路外擺位、人行道外擺位兩種超出建筑紅線外擺的規范，還列出了針對靠近地鐵、停車設施等特殊情況的外擺指引。來源： https://www.diningoutnyc.info/

紅色線段為紐約攤販禁止區。來源：https://a816-dohbesp.nyc.gov/IndicatorPublic/mobilefoodvending/

哥本哈根：不限地段、收費門檻低，不影響周邊居民，許可自動延長

歐洲城市普遍城市化程度很高，但是設攤政策普遍也很寬松。常年排在各類“世界宜居城市”前五名的丹麥哥本哈根，不僅攤販許可流動范圍大，還對超出建筑紅線的外擺座位有更高的寬容度和更低的門檻，并因此產生了吸引世界游客到訪的活力街景。

哥本哈根沿街商戶全部都可以申請許可在門店前人行道、廣場外擺座位，而且申請門檻較低。哥本哈根市政府網站顯示，如果獲得鄰近居民、店鋪同意，并需符合擺放物品尺寸設置條件，只有在希望放置廣告牌或類似的宣傳材料時需要支付年費。所有商戶都可申請并自動續期直到商戶申請中止。

桃紅色線段為哥本哈根攤販禁止區。來源：
http://kbhkort.kk.dk/spatialmap?selectorgroups=themecontainer+mobil&mapext=719791.6%206173379%20730479.6%206179363&layers=theme-startkort%20theme-prj_mobilt_gadesalg_roedzone%20theme-disclaimer&mapheight=940&mapwidth=1675&profile=ekstern&ignorefavorite=true

都柏林：發放補貼支持外擺

都柏林是著名的科技中心和創業之都，擁有眾多跨國公司、創業社區，常年位于“歐洲宜居城市”前十，同樣會劃定設攤的區域，但政府以發放補助的方式支持商戶店外經營。據報道，2021年3月愛爾蘭政府宣布撥款1700萬歐元用于向商戶發放補助金.企業需要取得街頭家具許可證，以及符合規劃許可企業可獲相當于成本75%的補助金來補貼公共區域外擺，最高可申請4000歐元，并以此帶動就業和旅游。某些城市旅游局會列出城市前10或前50的外擺餐廳建議，推動游客到訪外擺餐廳。

中國臺灣：攤販自治組織降低擺攤管理成本

臺灣夜市采用攤販自治來降低管理成本。花園夜市成為臺灣面積最大的夜市，其原因就是攤販自治協會和場地提供方在租金價格上有一定彈性，商戶可根據一定的比例來繳納費用。同時，在特定時段營業、通過自己打掃攤位等方法，有效減少管理投入，降低經營成本。引導攤販“自治”，或許是降低第三方帶來的額外管理成本的可選方法。

項飆在《跨越邊界的社區》中說道：“正規化不是靠政府獨家推進的，而是多方互動的結果。其中市場規則的作用不比政府的小。”對店外經營、流動攤販等“非正規”益處的認可不應僅停留在學術層面，還需要更多貫徹在中國城市的實際管理上。

上海希望成為“具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”，在設攤管理上也許可以更多對標全球城市經驗，在自上而下的管理體系中融入“自下而上”的社會主體意見表達和參與，一定程度上允許來自市場主體參與的自主性和自治存在。這也是設攤監管政策能走向民生就業、企業營商和市容監管的合理平衡點的惟一方式。

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