推進新型城鎮化又有新動作。近日，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（下簡稱《計劃》）。該計劃提出實施新一輪農業轉移人口市民化行動，潛力地區城鎮化水平提升行動，現代化都市圈培育行動等多項重大行動。

這為未來一段時間的城鎮化發展確立了總基調和路線圖。其中所明確的一些新發展方向，對于各區域發展將產生重大影響，一些地方也將迎來新的發展機遇。

放開落戶限制的新信號

《計劃》提出了一系列要求和目標。其中，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，成為各方關注的焦點之一。

實際上，該要求是一種重申。過去幾年，戶籍松綁已呈加速推進之勢，目前中小城市落戶門檻基本取消，成都、東莞、合肥等一批大城市也進一步放開放寬了戶籍遷移限制，并有多個省份實現了包括省會城市在內的全域零門檻落戶。

但是，《計劃》再次強調“全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件，完善城區常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策”，依然很有現實針對性。因為盡管超大特大城市的落戶門檻整體已有明顯降低，但其中不少還有一些硬性要求。隨著新一輪戶籍放松行動的開啟，未來除了個別超大城市，落戶門檻都有望趨于零門檻。

戶籍門檻一直都是我國城鎮化進程中的一個重要影響因素。因為城市公共服務配套是嚴格依據戶籍人口來設定的，即便一些農村轉移人口實際已成了城市常住人口，但他們并未獲得應有的市民待遇。這一狀況，不僅讓城鎮化的質量打了折扣，也不利于“充分釋放新型城鎮化蘊藏的巨大內需潛力”。因此，此次《計劃》明確，把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務，是一個具有深遠意義的新信號。

截至2023年底，我國常住人口城鎮化率達到66.16%，《計劃》明確未來幾年要接近70%，這一目標實現并不難。但要注意的是，到2023年末，我國戶籍人口城鎮化率僅為48.3%，較常住人口城鎮化率低了差不多18個百分點。也就是說，還有2億多人雖然常住在城市，但未能享有相應的市民待遇。所以，未來的城鎮化重點，就是一方面繼續推進除個別超大特大城市外落戶限制的松綁，另一方面則要“健全常住地提供基本公共服務制度，推動相關公共服務隨人走”。

從世界各國的城鎮化規律看，當城鎮化率超過60%，速度就會有所放緩。而我國戶籍城鎮化率目前不到50%，顯然還有巨大的挖潛空間。《計劃》提出將推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務，這代表的是城鎮化的推進將進入一種以“存量化”為主的階段，與過去主要推動農村人口向城鎮轉移的“增量化”階段，有明顯區別。相應的，這也對城市提出了新要求。比如，對常住人口市民待遇的公平保障程度，將越來越成為城市吸引力的重要影響因素。

當然，傳統的“增量”空間依然存在。這次《計劃》中專門提到，要對冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮化潛力較大的集中片區實施城鎮化水平提升行動。

這些地區，多屬于經濟欠發達區域，城鎮化率也普遍低于全國平均水平。如廣東全省常住人口城鎮化率已達到75%，但粵西地區尚只有60%左右，不及全國平均水平。這里面的提升空間還很可觀。

值得注意的是，明確提出對這些地方開展城鎮化“攻堅”行動，還有另一層積極意義，那就是向社會傳遞出一個更明確的信號，欠發達地區要提高居民收入，改善民生，同樣得主要通過城鎮化、工業化來實現。正如《計劃》》中所指出的：城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。 一個數據很有代表性：城鎮居民人均可支配收入是農村居民人均可支配收入的2.39倍。

可以預期，未來幾年，這些地方的城鎮化將有望加速推進。

現代化都市圈培育行動加快節奏

對城鎮化率低且人口規模大的地區，實施城鎮化水平提升行動，而對城鎮化率較高且人口持續集聚的地區，《計劃》則提出要實施現代化都市圈培育行動。如加快轉變超大特大城市發展方式，依托中心城市輻射帶動周邊市縣共同發展，推動通勤便捷高效、產業梯次配套、生活便利共享。

過去幾年，都市圈建設已在緊密推進。一個標志性進展就是，目前全國共批復了14個國家級都市圈規劃。《計劃》提出要實施現代化都市圈培育行動，說明著在此基礎上，都市圈的發展還需要加快節奏。

其中，有幾個具體行動很有指向性。比如，穩步推進都市圈軌道交通網絡建設，探索中心城市軌道交通向周邊城鎮延伸，鼓勵采用大站直達等停靠方式；推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”發展，實現“零距離”換乘和一體化服務。

這實際上是對建設“軌道上的都市圈”的一種再強調和再深入。它之所以顯得特別受關注，是因為過去幾年，受人口發展變化等因素，城市軌道交通建設的門檻越來越高。這一背景下，提出“探索中心城市軌道交通向周邊城鎮延伸”，更突顯出都市圈的特殊地位。

再結合《中共中央關于進一步全面深化改革?推進中國式現代化的決定》（下簡稱《決定》）提出的“推動形成超大特大城市智慧高效治理新體系，建立都市圈同城化發展體制機制”，這或預示著在未來的城鎮化發展格局中，超大特大城市及其所領銜的都市圈，將扮演更重要的角色，人口、產業和各類發展要素進一步向都市圈集中，將會更加明顯。

根據國家發改委此前發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。這對應的實際是一個超大規模的人口、產業的集聚區、承載區。而重視培育這樣的現代化都市圈，是對人口流動和城鎮發展規律的一種積極順應。因為城鎮化發展本身有著集聚效應和規模效應，各種發展要素、資源的聚集，之于社會創新、產業發展和消費內需擴大，有著不可替代的價值。

當然，這種集聚并非單方面強調超大特大城市的擴張。《計劃》提出要強化產業分工協作和推進公共服務共建共享，超大特大城市要聚焦核心功能定位，有序疏解一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等非核心功能，要有序疏解過度集中的高等教育和優質醫療資源，推動跨城市醫院檢查結果互認等，都說明在輻射帶動周邊區域發展上，作為都市圈領頭羊的超大特大城市要展現更多擔當。

城鎮化建設如何分類施策

中國幅員遼闊，每個區域的發展狀況也具有復雜性，新型城鎮化的推進，注定不可能只有一種模式。《計劃》專門強調要堅持分類施策，統籌各地區資源環境承載能力、功能定位、城鎮化發展水平和人口規模，因地制宜確定城鎮化建設重點方向，積極穩妥、扎實推進，不搞齊步走、“一刀切”，形成各具特色的發展路徑。

這方面，有兩個代表性細節值得注意。一是明確要推動有條件省份培育發展省域副中心城市，有效分擔省會城市非核心功能。

事實上，過去幾年，全國已有十多個省份在推進建設省域副中心城市，涉及城市超過30座。背后的邏輯很簡單，一些省份人口多，經濟總量也較大，區域間的發展水平有明顯差異，主要僅靠省會城市一個“中心”來引領發展，是遠遠不夠的。特別是一些省份呈現出“一城獨大”的局面，隨著經濟社會的進一步發展，相關弊端也在顯現。那么，因地制宜地培育省域副中心城市，增強對各區域的發展帶動作用，的確很有必要。

當然，發展副中心城市，并不是要建立在削弱傳統中心城市的基礎之上，而要根據現實情況，分區域內培育有影響力的多個次一級中心城市。這實際上與增強優勢區域輻射帶動能力的發展邏輯，是一致的。

第二個細節是，加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，促進農業轉移人口就近城鎮化，深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革。

在過去快速推進的城鎮化浪潮中，縣城由于在城鎮體系中的層級不高，在基礎設施和公共服務保障上往往缺乏足夠話語權，這導致城市建設質量、發展空間和自主權、民生水平等都受到直接掣肘。

但實際上，一頭連著城市、一頭連著鄉村的縣城，是城鄉融合發展的關鍵節點，對于實現農業轉移人口的就近城鎮化有著非常重要的作用。近年來，各個層級的政策中對縣城的發展有了更多的重視。一個明確的信號是，“撤縣設區”被按下了暫停鍵。這一次《計劃》又再次強調加快補齊縣城基礎設施和公共服務短板，有望讓一些縣城迎來新的春天。

不過，具體還是要分實際情況。2022年中辦、國辦印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，就將縣城分為包括城市周邊縣城、專業功能縣城、人口流失縣城等五大類，并據此分別提出了不同的發展要求。此次《計劃》也強調，要引導人口持續減少的縣（市、區）轉型發展，促進人口和公共服務資源適度集中。

此外，《計劃》還提出要深化賦予特大鎮同人口和經濟規模相適應的經濟社會管理權改革（呼應《決定》中的相關要求）。這是因為，一些具備產業、人口基礎的強鎮，本身有自己的發展優勢。如日前揭曉的“2024中國百強鎮”名單中，排名第一的江蘇昆山市玉山鎮，2022年GDP就突破了1000億，這甚至超過了中西部一些地級市的經濟體量。

但現實中，一些特大鎮，因為行政層級相對較低，經濟社會管理權限往往與自身經濟實力不匹配，由此就難免給經濟社會發展拖后腿。因此，相應的改革必須跟上。像近年來已有個別特大鎮升格為縣級市的先例，未來這方面的探索或將更多。

總體上說，不論是推進農業轉移人口市民化，還是培育現代都市圈，抑或是推進建設省域副中心城市、更好支持特大鎮發展，背后都是對于發展規律的積極順應。正如《計劃》提出的——“遵循自然規律、經濟規律特別是城市發展規律”。

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