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長三角議事廳︱長三角可借鑒倫敦多層次協(xié)同提升氣候韌性經(jīng)驗
近年來,全球極端氣候事件頻發(fā),從巴黎的極端高溫到北京的暴雨洪澇,國際大都市面臨的影響愈加廣泛,損失也愈加嚴重。
2024年1月,大倫敦地區(qū)政府發(fā)布《倫敦氣候韌性回顧》報告(以下簡稱《報告》),提出了應(yīng)對高溫、干旱、海平面上升、洪澇、山火以及地面沉降等一系列極端氣候問題的20條協(xié)同治理倡議,倡導(dǎo)建立從國家到都市群到城市的多層次合作體系。報告中提出的跨部門合作、跨區(qū)域協(xié)同、跨領(lǐng)域合作和多層次合作等機制和理念,尤其值得長三角地區(qū)學(xué)習(xí)和借鑒,進一步完善自身氣候治理體系,有效應(yīng)對未來可能面臨的各種氣候挑戰(zhàn)。
充分發(fā)揮國家政府在跨區(qū)域協(xié)同治理方面的天然優(yōu)勢
國家政府對地區(qū)政府具有領(lǐng)導(dǎo)作用,是天然的跨區(qū)域協(xié)同治理組織者和管理者,不僅能夠全方位協(xié)調(diào)跨區(qū)域協(xié)同治理,還能通過權(quán)威性確保政策一致性和執(zhí)行有效性。在倫敦的氣候韌性20條倡議中,有6條是針對英國政府提出的,闡明了中央政府在提升氣候韌性的跨區(qū)域協(xié)同治理中可發(fā)揮的作用,以及如何提升應(yīng)對氣候變化的整體能力。
國家政府可牽頭統(tǒng)一制定氣候治理設(shè)施建設(shè)標準
在跨區(qū)域氣候韌性治理方面,有三類設(shè)施至關(guān)重要。首先是基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前,英國正在進行第二次國家基礎(chǔ)設(shè)施評估,重點是落實與氣候韌性相關(guān)的標準和要求。大倫敦都市圈內(nèi)各地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性建設(shè)將以這次評估為契機,提高自身基礎(chǔ)設(shè)施氣候韌性的水平,確保達到更新后的國家標準。對大倫敦地區(qū)來說,尤其需要在洪災(zāi)的跨流域治理和緩解高溫對主干公路、鐵路、航線及航道的影響方面,對齊中央政府的最新要求。
其次是地表水設(shè)施。在2021年發(fā)生嚴重洪災(zāi)后,大倫敦地區(qū)建立了地表水戰(zhàn)略團隊(Surface Water Strategic Group),并設(shè)置了戰(zhàn)略性地表水務(wù)局(Strategic Surface Water Authority),對接泰晤士河區(qū)域洪水與沿海管理委員會,協(xié)調(diào)不同城市的地表水管理,取得了較好效果。為此,《報告》專門建議英國政府在檢查區(qū)域地表水項目時,應(yīng)考慮到適合不同城市和區(qū)域的最佳機制。
最后是居住設(shè)施。英國政府的體面住房標準(Decent Homes Standard)和未來住房標準(Future Homes Standard)應(yīng)當(dāng)為房屋的氣候韌性設(shè)立具體而明確的要求,比如應(yīng)怎樣管理房屋的散熱和提升水資源利用率等。
國家政府的氣候投資能產(chǎn)生顯著帶動效應(yīng)
英國國家和地方的財政狀況在疫情后普遍比較緊張,政府首要考慮確保企業(yè)和居民生存,涉及氣候韌性方面的戰(zhàn)略性公共投入更容易被忽略或擱置。
為應(yīng)對此問題,《報告》建議國家政府注重發(fā)揮三方面的作用。首先,可通過稅收激勵和投資風(fēng)險共擔(dān)等方式增強帶動效應(yīng),放大投資的杠桿作用,尤其是吸引私營部門的投資。其次,加大財政權(quán)利下放力度,讓地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施投資和氣候適應(yīng)性改造投資方面擁有更多自主權(quán),增強投資靈活性。最后,明確都市圈內(nèi)各地區(qū)間的投資關(guān)系,防止陷入惡性競爭。倫敦都市圈從內(nèi)倫敦到外圍地區(qū)對于氣候韌性的要求各異,所處階段不同,因此所需的投資種類和規(guī)模也不一樣。英國政府在投資過程中需要統(tǒng)籌考慮這些差異,以確保投資的有效性和均衡性。
國家政府可統(tǒng)籌氣候風(fēng)險評估,推動補齊短板
從2023年起,英國內(nèi)閣辦公室開始發(fā)布《國家風(fēng)險登記冊》(National Risk Register),但目前僅涵蓋了短期且明確的氣候風(fēng)險后遺癥。然而,長期風(fēng)險如水資源供應(yīng)減少、濕度和降雨量增加、病蟲害的不可逆損失,以及地面沉降的長期影響等尚未涉及,亟須補齊這些短板
《國家風(fēng)險登記冊》中提出,在明確這些長期慢性風(fēng)險之后,需盡快開展跨政府演習(xí),以增強城市抵御氣候風(fēng)險的能力。同時,各地區(qū)政府及相關(guān)部門應(yīng)建立定期開會溝通的協(xié)同機制,及時評估風(fēng)險,商議解決辦法,從而由下至上地提升中央政府的氣候應(yīng)對策略的有效性。
推動地方政府及協(xié)調(diào)性組織成為氣候韌性治理中的關(guān)鍵力量
地方政府發(fā)揮主動性是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同治理的關(guān)鍵動力。在《倫敦氣候韌性20條倡議》中,有11條闡釋了倫敦市政府、城市群各地區(qū)政府、相關(guān)職能部門的協(xié)同行動。例如,由倫敦市長牽頭,協(xié)調(diào)各地區(qū)政府和私營部門共同制定2030氣候韌性規(guī)劃;由倫敦市政府負責(zé)協(xié)調(diào)各層級地區(qū)政府、相關(guān)部門共同開展道路交通網(wǎng)絡(luò)和可持續(xù)污水網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等。
同時,該倡議還明確指出,氣候韌性跨區(qū)域治理需要根據(jù)具體事務(wù)設(shè)立牽頭部門和支持部門。牽頭部門通常由政府或政府部門來擔(dān)當(dāng),而支持部門則相對多樣化,既可以是相關(guān)政府部門,也可以是私營部門和行業(yè)組織等,旨在以跨部門的彈性協(xié)同機制發(fā)揮最大的治理效能。
圖表1《倫敦氣候韌性回顧》的20條倡議主題列表
該圖表由作者根據(jù)《倫敦氣候韌性回顧》報告整理
與此同時,大倫敦地區(qū)至少有兩個地方的協(xié)調(diào)機構(gòu)在提升氣候韌性方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。一個是倫敦氣候準備伙伴關(guān)系(London climate ready partnership),通過跨領(lǐng)域的協(xié)同溝通和學(xué)習(xí),幫助解決大倫敦地區(qū)的氣候韌性問題。另一個是倫敦核心機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)(London anchor institution’s network),致力于聯(lián)合各地區(qū)政府、社會各階層及相關(guān)行業(yè)人士,共同解決大倫敦地區(qū)的綠色、兒童和就業(yè)等問題。
對于倫敦氣候準備伙伴關(guān)系,《報告》主要提出兩點建議,包括讓其承擔(dān)大倫敦地區(qū)高溫防御演練任務(wù)以及識別地區(qū)氣候災(zāi)難連鎖和并發(fā)風(fēng)險。對于倫敦核心機構(gòu)網(wǎng)絡(luò),報告建議其專注于聯(lián)合相關(guān)民間組織和地方政府做好統(tǒng)一的泰晤士河地區(qū)2050氣候戰(zhàn)略規(guī)劃,形成統(tǒng)一的河濱氣候韌性戰(zhàn)略(Riverside Strategy),其次是充分發(fā)揮該網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)絡(luò)作用,提升公眾參與度,增強公眾對氣候韌性的認知和準備水平。
建議長三角以多層次協(xié)同提升氣候韌性一體化治理效能
大倫敦地區(qū)在氣候韌性治理方面積累了豐富的經(jīng)驗,尤其在多層次協(xié)同和一體化治理方面取得了顯著成效。這些經(jīng)驗為長三角地區(qū)提供了有益的借鑒,幫助進一步提升協(xié)同治理的效能。
首先,長三角各城市應(yīng)緊緊圍繞中央政府制定的目標、要求和指導(dǎo)方針開展氣候韌性提升。中央政府在制定氣候韌性政策和目標時,具備全局視野和權(quán)威性,能夠為地方政府提供明確的方向和支持。中國已在《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》中明確了應(yīng)對氣候變化的基本原則、指導(dǎo)思想和行動指南,這為長三角地區(qū)的協(xié)同治理提供了政策基礎(chǔ)。借鑒大倫敦地區(qū)的做法,長三角各城市應(yīng)積極響應(yīng)中央政府的政策號召,將國家戰(zhàn)略與地方實際相結(jié)合,制定具體的實施方案,并加強與中央政府的溝通與合作,確保區(qū)域內(nèi)各城市在氣候韌性提升方面的政策協(xié)調(diào)一致,形成合力,共同應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。
其次,充分發(fā)揮長三角各地方政府主體的積極性。在大倫敦地區(qū)在氣候韌性治理中,強調(diào)地方政府在具體事務(wù)中的主導(dǎo)作用,充分發(fā)揮其積極性和主動性。長三角地區(qū)也應(yīng)借鑒這一經(jīng)驗,鼓勵地方政府在氣候韌性提升方面發(fā)揮更大作用。
各地方政府應(yīng)結(jié)合地方實際情況,制定提升城市韌性的具體舉措,完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高應(yīng)對極端天氣事件的能力。地方政府之間也應(yīng)加強合作,共享資源和實踐經(jīng)驗,共同應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。通過建立常態(tài)化的溝通機制,定期交流工作進展和經(jīng)驗教訓(xùn),提升區(qū)域整體氣候韌性治理效能。
與此同時,長三角還應(yīng)進一步發(fā)揮區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)性組織與機構(gòu)的作用。大倫敦地區(qū)設(shè)立了多個地方協(xié)調(diào)機構(gòu),如倫敦氣候準備伙伴關(guān)系和倫敦核心機構(gòu)網(wǎng)絡(luò),通過跨領(lǐng)域的協(xié)同合作,有效提升了區(qū)域內(nèi)的氣候韌性治理水平。長三角地區(qū)可以借鑒這一經(jīng)驗,充分發(fā)揮地方政府和相關(guān)組織的作用,推動區(qū)域內(nèi)的跨部門、跨區(qū)域合作。
具體而言,長三角地區(qū)的地方政府應(yīng)鼓勵和支持地方性協(xié)調(diào)組織、行業(yè)協(xié)會和研究機構(gòu)等積極參與到氣候韌性提升的各項工作中,包括制定地方性的氣候適應(yīng)計劃、開展氣候風(fēng)險評估和應(yīng)急演練等以及跨流域的水體治理和水源保護宣教等,在氣候韌性提升方面發(fā)揮積極作用。這些措施將有助于形成政府、企業(yè)和社會各界共同參與的多層次氣候韌性治理體系。
(本文作者戴躍華、張靚系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員。)
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