2018年是我國大力推進大數據應用，促進數字經濟或數據經濟發展的一年。國家和地方均出臺了許多政策和法規，令這一年成為大數據法律和政策密集制定和發布的年份。這些政策和立法，主要集中在三個方面。

一、地方政府建規立制，推進政府數據共享和開放

首先是，天津市通過了大數據發展應用條例，或引領新一輪地方立法。

2018年12月14日，天津市第十七屆人民代表大會常務委員會第七次會議表決通過《天津市促進大數據發展應用條例》（自2019年1月1日起施行）。該條例是一部以促進大數據發展應用為主題的地方法規，將數據劃分為政務數據和社會數據，涵蓋政務數據的共享和社會開放、開發應用。

在促進大數據應用發展方面，貴州省走在全國前列，早在2016年1月15日即通過了《貴州省大數據發展應用促進條例》。但之后效仿的并不多，天津是繼貴州之后又一個通過立法推進大數據應用的省級地方。天津的示范可能進一步帶動地方類似條例的制定，比如山西省的大數據發展應用促進辦法已經在公開征求意見了。

其次，地方政府在政府數據共享和公共數據開放方面有實質進展。

國家自2015年開始部署大數據戰略。國務院2015年印發的《促進大數據發展行動綱要》將大數據視為“推動經濟轉型發展的新動力”、“重塑國家競爭優勢的新機遇”和“提升政府治理能力的新途徑”。2016年發布的《政務信息資源共享管理暫行辦法》為政務信息資源共享建立了規范和框架。2017年2月6日，中央全面深化改革領導小組第32次會議審議通過《關于推進公共信息資源開放的若干意見》，著力推進重點領域公共信息資源開放，但該意見全文至今未公開發布。

地方政府依中央指示，積極推進政府數據的共享和公共數據開放。擔任領頭羊的依然是貴陽市。

2017年1月，貴陽市第十三屆人民代表大會常務委員會第四十八次會議審議通過《貴陽市政府數據共享開放條例》（2017年5月1日起施行）。之后，2017年11月和12月，貴陽市人民政府常務會議先后通過《貴陽市政府數據資源管理辦法》（2018年1月1日起施行）和《貴陽市政府數據共享開放實施辦法》（2018年3月1日起施行），具體落實該條例，推進貴陽政府數據的共享開放。

2018年9月，上海市人民政府常務會議通過《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》（2018年11月1日起施行），旨在加快公共數據的歸集、整合、共享，在實現一網通辦，提升社會服務效率的同時，聚集公共管理和服務機構在依法履職過程中采集和產生的各類數據資源，為今后數據開放利用奠定基礎。實際上，上海市政府早在2016年2即發布《上海市政務數據資源共享管理辦法》（自2016年3月1日起施行），是最早發布該類地方規章的省級政府。

2018年，地方出臺的類似規章還有《廣東省政務數據資源共享管理辦法（試行）》、《合肥市政務數據資源共享開放管理暫行辦法》等。

政府在我國信息化進程中承擔著推進器的作用，我國甚至依賴政府的信息化推動整個社會的信息化，這是我國今天成為網絡大國，具備一定發展數字經濟的基礎的重要理由。在物聯網、云計算、大數據、人工智能等為標志的新一輪信息科技革命中，政府將依然發揮先導作用。不過，在積極改善自身運營效率，為社會提供公共數據資源的同時，如何建設適應數據經濟的制度環境，產出合理可行的數據利用制度規則，應當成為政府另一項重要任務。

二、行業數據立法開始起步，全面釋放數據價值

首先，科學數據的管理首次實現有規可循。

2018年3月，國務院辦公廳印發《科學數據管理辦法》，該辦法被譽為國家首個類目數據管理辦法。辦法所涉及的科學數據主要包括在自然科學、工程技術科學等領域，通過基礎研究、應用研究、試驗開發等產生的數據，以及通過觀測監測、考察調查、檢驗檢測等方式取得并用于科學研究活動的原始數據及其衍生數據。辦法主要調整政府預算資金支持開展的科學數據的采集生產、加工整理、開放共享和管理使用等活動，確立“開放為常態、不開放為例外”作為科學數據的開放利用原則。

2018年8月，甘肅省人民政府印發《甘肅省科學數據管理實施細則》，成為第一個貫徹《科學數據管理辦法》，推進和規范科學數據管理的地方政府。

其次，健康數據的開放利用實現有章可循。

2018年7月，國家衛生健康委員會發布《國家健康醫療大數據標準、安全和服務管理辦法（試行）》，旨在基于保障公民知情權、使用權和個人隱私，規范健康和醫療數據的管理和開發利用，促進“互聯網+醫療健康”。這是為貫徹《國務院辦公廳關于促進和規范健康醫療大數據應用發展的指導意見》、《國務院辦公廳關于促進“互聯網+醫療健康”發展的意見》文件精神，由衛健委制定的部門規章。

事實上，一些地方政府在貫徹國務院指示方面要先行一步。2017年至少已有三個地方政府發布了相關文件：《濟南市健康醫療大數據應用發展行動方案（2017-2020年）》（2017年12月）；《福州市健康醫療大數據開放開發實施細則》（2017年12月）；《陜西省促進和規范健康醫療大數據應用發展實施方案》（2017年12月）。

在健康醫療數據地方法規的制定方面，貴陽依然領跑。2018年10月，貴陽市發布《貴陽市健康醫療大數據應用發展條例》（2019年1月1日起施行）。

第三，多地發布企業上云政策，工業互聯網和智能制造啟航。

智能制造或工業互聯網是世界范圍內正在經歷的新工業革命。我國從2015年開始重視這一變革，不斷出臺政策指引或行動計劃。

2015年5月，國務院印發《中國制造2025》；2017年11月，國務院發布《關于深化“互聯網+先進制造業”發展工業互聯網的指導意見》。為貫徹落實有關國家政策，工信部2017年3月印發《云計算發展三年行動計劃（2017-2019年）》，2017年10月印發《高端智能再制造行動計劃（2018-2020年）》，2018年7月印發《推動企業上云實施指南（2018-2020年）》。

針對國家上述政策，目前地方的政策落地大致分兩個方向，一是以貴州省為代表的推動工業互聯網的方案；二是以浙江為代表的企業上云。浙江省2017年即開始頒行政策，推進企業上云，2018年有更多省份效仿。

2018年8月，貴州省人民政府發布《貴州省推動大數據與工業深度融合發展工業互聯網實施方案》，推進互聯網、大數據、人工智能與實體經濟深度融合。

浙江省信息化工作領導小組2017年4月印發《浙江省“企業上云”行動計劃（2017）》，率先開啟地方企業上云工作。2017 年12 月，江蘇省經濟和信息化委員會發布《加快推進“企業上云”三年行動計劃》 。

2018年4月至11月，相繼有浙江、河南、山西、福建、上海五省市的地方政府發布有關企業上云的三年（2018-2020年）行動計劃。

相比較而言，企業上云簡單易行，但不應當為了上云而上云，最為重要的是企業如何利用云上數據資源，改進企業的產品生產和銷售模式，形成基于生產和用戶數據分析、制造與服務融合的新型工業模式。

第四，金融機構數據治理指引發布。

中國銀行保險監督管理委員會2018年5月發布的《銀行業金融機構數據治理指引》是第一部行業性數據治理規范，具有較大影響，成為其他行業參照的標桿。

三、《電子商務法》頒布，觸及網絡環境數據保護和利用

在網絡化、數據化、智能化的時代，電子商務已經演變為網絡與商務（經濟）全面融合的現代商務形態。考慮到數據的應用必然成為現代商務活動的必要組成部分，所以，電子商務本質上是數據驅動的商務，這才是高級階段的電子商務的本質。因此，有評論者指出《電子商務法》可能面臨一出臺就過時的問題。

在筆者看來，《電子商務法》根本就沒有考慮也不太可能考慮數據利用問題，該法的定位和使命仍然是規范網絡交易行為，平衡保護各方權益（但實質上側重保護弱者尤其是消費者權益），以營造安全、規范的網絡交易環境和秩序。就此而言，2019年1月1日起實施的《電子商務法》為所有利用網絡從事的經營活動提供了基本框架，為中國電子商務健康有序發展提供了法律保障。

為規范電商活動中個人信息的使用，《電子商務法》首次明確，電子商務經營者應當保障個人信息權利（第二十四條）。具體而言，電商經營者有保護消費者個人信息保護權行使的義務，應當給用戶提供信息查詢、更正、刪除以及用戶注銷的方式、程序，同時不得設置不合理條件。這對我國個人信息保護制度的完善具有積極作用。

但是，為實現對電商經營者的監管，該法規定，有關主管部門依法要求電商經營者提供有關電商數據信息的，經營者應當提供（第二十五條）。雖然該法同時規定，有關主管部門應當采取必要措施保護經營者提供的數據信息的安全，并對其中的個人信息、隱私和商業秘密嚴格保密，不得泄露、出售或者非法向他人提供。但是，這樣的規則屬我國獨有，讓國外政府擔心我國政府可隨意獲取私人信息，有可能影響我國個人信息保護制度與世界接軌。

顯然，《電子商務法》在創制規則的同時也在制造麻煩。

四、結語：學術研究如何跟上政府政策制定的步伐

在人類進入數據驅動的數據經濟時代（大數據時代），大數據及其應用幾乎成為各個學科研究的重點領域。

就法學而言，大數據應用的相關前沿問題，也成為有識之士研究的熱點。在這樣的趨勢下，各高校法學院校紛紛部署力量，規劃未來發展。2018年，許多高校都成立了涉及計算法學、人工智能法、互聯網法、網絡空間法、網絡安全法、數據法、網絡與信息法、未來法學等研究的研究院、研究中心，涉及網絡治理、數據保護、數據經濟、數據合規、電子商務、網絡安全等主題的學術研討會也紛紛召開，就相關議題展開的研究可謂一片繁榮。

但是，細想一下，學術精英、新秀們大都忙于趕場或者忙于快速產出針對熱點議題的文章，而對制度改進缺少深入、系統、科學的思考，甚至忘記了人是這個社會的主體、法律是人的行為規范等基本理念，只顧在自由的學術舞臺上“大放異彩”。筆者為這樣的“學術”研究前景和后果擔憂。

據筆者的有限觀察和檢索，國內當前有關數據的法律研究大多專注于與個人權利相關的個人信息保護。但實際上，個人信息只是大數據的一小部分，且個人信息并不是個人完全可以支配的財產，而是以用戶為核心的數據經濟（以基于數據分析的個性化定制、個人性化服務、智能制造等為特征）可以利用的社會資源。如何在保護個人數據權利的前提下建構個人數據（個人信息）社會化利用的秩序，才是個人數據（個人信息）研究的最終目的。

在我國當下的市場經濟中，政府扮演了特殊的角色，市場競爭在一定程度上體現為地方政府之間的競爭。于是，新一輪數據經濟的競賽，首先表現為地方政府的規劃和政策能力及它們所驅動的社會資源配置的競爭。在“網絡強國”、“大數據戰略”、“數字經濟”等新目標的強勁驅動下，許多地方的政府已經和正在發布規劃、指導和規范未來數字經濟秩序的地方法規、規章或行動綱要。尤其在2018年，這方面有顯著的成績。這表明了地方政府積極作為的態度和行動。

但實際上，地方政府是在中央政府各種相關行動綱要、意見的指導或者鼓動下而有所行動的，而中央的相關政策文件存在“摸著石頭過河”，盲目追隨科技或產業新概念的嫌疑。

比如，就“信息化”、“信息產業”、“大數據產業”、“互聯網+”、“云計算”、“物聯網”、“大數據”、“智能制造”、“工業互聯網”、“人工智能”（AI）、“新一代人工智能”（AGI）等社會上流行的詞匯，國務院或相關部委都有相應的國家政策出臺。但是，這些新技術或新業態本質上都是信息和通信技術（ICT）不斷發展和應用的結果，這方面的確需要國家的頂層設計，但這不意味著可以隨意出臺相關產業指導政策。

問題主要在于，相同主題的多頭政策文件頻頻出現，一個政策還沒有來得及被消化貫徹，相近主題的另一個文件就出臺了，甚至還可能同時出現兩個相互關聯的政策。比如工信部依據國務院有關“智能制造”及“互聯網+先進制造業”的政策指示，在不到一年的時間里相繼發布了兩個行動計劃（高端智能再制造、推動企業上云）。頻繁多樣的政策除了證明政府部門的工作業績外，如何實施或實施效果如何不得而知。

問題出在哪里？是政府過于積極，還是學術“參政”不夠？答案可能不是二選一那么簡單。無論中央政府還是地方政府，在出臺相關政策和法規時是否進行了充分的論證，聽取了足夠多的意見，需要打一個問號。但同時，無論是法學還是其他學科的學者同仁都需要捫心自問并自我檢討：自己是否具備足夠多的知識儲備或深入的研究，能夠為政府提供全面、科學和正確的建議？

謹以此文自省，并感恩過去的2018年，期許正在展開的2019年。