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“政策扭曲”怎么會發(fā)生？澎湃研究所研究員近日繼續(xù)深入上海街鎮(zhèn)，調(diào)研店招管理這個典型案例。

在上海，店招統(tǒng)一伴隨“美麗街區(qū)”工程的推進而產(chǎn)生。該市政工程試圖改造街鎮(zhèn)公共空間“全要素”，其完成數(shù)量是上海精細化管理、生態(tài)空間建設和市容環(huán)境優(yōu)化“十四五”規(guī)劃中的新增指標。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，店招管理的法規(guī)體系和“美麗街區(qū)”的市政工程，管理-實施邏輯存在“相互干擾、違背”的情況。政府頒布的政策與實際所執(zhí)行的行動出現(xiàn)偏差被稱為“政策扭曲”。其背后有人手分配、資金分配機制和考核機制等原因。

“扭曲”的現(xiàn)象：法規(guī)倡導“個性化”，工程實施卻存在不少“統(tǒng)一”

2018年，“美麗街區(qū)”工程啟動，目標是為了彰顯街區(qū)魅力，改善街區(qū)環(huán)境品質(zhì)，提升市民獲得感和滿意度。“六化”包含“店招店牌的個性化程度提升”。這和市容管理關注“整潔、有序、安全、美觀和溫馨”是契合的。但前兩年的整改實施中卻出現(xiàn)了很多“統(tǒng)一”的店招，被詬病“丑得整整齊齊”，似乎與政策意圖脫節(jié)。

于是，2020年起，上海的職能部門明確倡導“品質(zhì)化、特色化”。上海市綠化市容局（以下簡稱“市綠容局”）在2019年印發(fā)的《關于加強本市戶外招牌綜合管理的指導意見》、2022年印發(fā)的《關于進一步加強本市戶外招牌設置管理的指導意見》中，都提到要避免“簡單統(tǒng)一、千街一面”。倡導“個性化”的理念也在2022年的新版市容條例中得到強化。

但在市容景觀偏好驅(qū)動店招整改導向“特色”，執(zhí)行卻仍存在大量“統(tǒng)一”型店招，甚至還出現(xiàn)“店招漏水”“不顧及商家需求”等問題。

可以被稱為“特色”的非統(tǒng)一型店招可能仍沒有因為這種倡導而變多。“美麗街區(qū)”第一輪在352個街道整治3.5萬塊店招，相當于平均一個“美麗街區(qū)”整治了100塊店招。據(jù)此推算，2018年至2023年底完成的657個“美麗街區(qū)”最多有6.5萬塊店招整改了，但2023年底按照《戶外招牌特色道路評選辦法》評出的道路僅有120條。按每條道路“不少于30家” 商家的標準估算，整改過程中能夠稱得上“特色化、品質(zhì)化”的店招大約有3600家，不到6%。

澎湃研究所研究員走訪調(diào)研到的現(xiàn)象也可證明這一點。走訪的5條整治過店招城市道路（虹口飛虹路、臨平路、楊浦黃興路和錦西路以及徐匯大木橋路）中，每條200至400米的道路都存在至少四、五家統(tǒng)一底板（材質(zhì)、樣式及顏色）的店招，而且其中一兩條街的“統(tǒng)一”也是2024年上半年實施完工的。

街鎮(zhèn)對政策的背離：“一刀切”和層層加碼同時存在

城市化程度不同的行政區(qū)的建設推進情況存在差異。澎湃研究所研究員調(diào)研發(fā)現(xiàn)，徐匯、長寧、靜安等區(qū)的店招整改得比例較大，且管理更精細，會制定某街道、某道路（比如南昌路街道導則等）來引導新來的商戶，也會更多地采用“訂制型”，給商家一些自由度。而中心城區(qū)外圍的郊區(qū)地段沒有區(qū)、街鎮(zhèn)店招設置導則，整改的店招少，“統(tǒng)一型”店招出現(xiàn)的概率更大。

“層層加碼”現(xiàn)象也存在。一是政策實施范圍聚焦重點主干街區(qū)，但實際各區(qū)實施計劃街區(qū)不限于政策范圍；二是政策未明確計劃調(diào)整報審要求，實際整改的要比計劃的多出15%。根據(jù)店招政治所屬項目“美麗街區(qū)”第一輪的財政績效評估報告，第一輪計劃實施375個項目，但實際結算市級補貼資金的項目為430個街區(qū)，存在計劃外新增項目100項，以及計劃未實施項目23項。

有研究指出，“層層加碼”和“一刀切”是行政監(jiān)管領域一個復雜現(xiàn)象，通常與基層政府的行為邏輯有關，背后是基層政府為了規(guī)避政治責任風險并減輕工作壓力的選擇，由（考核等）制度結構、激勵機制等多個因素導致。

“一刀切”的簡單統(tǒng)一現(xiàn)象，可能是基層政府在面臨上級的嚴格要求和考核壓力時候，往往為了迅速達到目標采取“運動式”措施，而忽視了實際情況的復雜性和多樣性。

具體到街鎮(zhèn)層面，店招相關的這兩類現(xiàn)象在街鎮(zhèn)出現(xiàn)的原因是什么？

扭曲的原因：考核激勵、財政分配機制和市容法規(guī)體系的矛盾

具體到街鎮(zhèn)層面，店招相關的這兩類現(xiàn)象在街鎮(zhèn)出現(xiàn)的原因是什么？

第一，官員考核制度和法規(guī)政策“自愿”原則的矛盾。

澎湃研究所研究員在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，沿街商戶很多會在不自愿、被告知的情況下“被更新”店招，而市級職能部門則表達過店招改造要“遵循自愿原則推進”。“也只有在自愿原則下，一年后主體責任才有可能移交商戶承擔，而不是讓政府負擔后續(xù)責任。”市級職能部門負責人說。

法規(guī)規(guī)定店招整改應該遵循“自愿”原則，但是“美麗街區(qū)”“戶外招牌特色道路”的數(shù)量卻納入考核機制，造成街區(qū)若要在考核中“得分”就需要達到一定數(shù)量標準。上海城市管理精細化工作推進領導小組辦公室（簡稱“市委市政府精細化辦”）的工作考核表中，鞏固深化既有“美麗街區(qū)”建設成果，新建100個“美麗街區(qū)”是34個考核項目之一，而這34個考核項目占總考核權重的68%，其中并未出現(xiàn)關于沿街商戶商業(yè)活力等考核指標。

此外，美麗街區(qū)作為工程驗收時，其評價標準是籠統(tǒng)的“居民滿意度”（通常不會低于90%），而滿意度調(diào)研是否能全面、有效反映社會意見，有待考量。

“美麗街區(qū)”被列入市委市政府的政府績效考核方案和重點任務工作，而考核成績突出的區(qū)會受到市精細化辦將給予的通報表彰，并作為各區(qū)黨政領導班子年度考核和城市維護費“獎補”重要依據(jù)。這可能是“美麗街區(qū)”和店招整改推進的動力之一。

第二，“美麗街區(qū)”財政補貼按重要性分配，而街鎮(zhèn)參與資金不足正導致檢測、設計等“減少投入”

財政在推進各區(qū)“美麗街區(qū)”中的推動作用不一，可能是因為補貼標準和實際使用需要之間的錯位。根據(jù)上海市財政局2023年3月發(fā)布的《上海市“美麗街區(qū)”建設專項補助（2018-2020年）績效評價報告摘要》證實，中心城區(qū)與郊區(qū)的原有基礎財力、城市化水平不同，而美麗街區(qū)項目采用單一創(chuàng)建標準與補貼方式，補貼存在50%，30%，30%，20%的梯度；對各區(qū)建設推進效果存在差異。此外，該報告還提出區(qū)、街鎮(zhèn)的籌資渠道單一，社會力量參與不足。這也可能是推進不足的原因。

市級資金補貼梯度50%、30%、30%、20%。來源：https://czj.sh.gov.cn/zys_8908/czsj_9054/zdjxpj/20230327/524f1018509b4302a7434194d13a4106.html

 一方面，自上而下的資金分配機制也會導致基層政府在較低規(guī)劃道路等級上的店招壓縮工程成本，“統(tǒng)一”整改，甚至出現(xiàn)“低價競標”容易導致的質(zhì)量問題。虹口支路沿線一家商家佐證了這一點。“主要道路邊上的店招就稍微有所不同（更多元），如果按照那個設計就挺好，但是我們不是。”

另一方面，檢測工作也面臨壓力向上傳遞的情況。相關政府工作人員透露，自主設置的店招材質(zhì)、結構各異、檢測時間各異，日常巡查檢測需補充人手，成本較高，而目前的行政管理的分割和現(xiàn)行基層考核方式會造成人手短缺、無法補充（城運中心績效考核目前并不包含店招檢測）。“城運中心和城管網(wǎng)格員可能不屬于一個領導管。”某街鎮(zhèn)職能部門負責人說。這導致基層網(wǎng)格員的巡查檢測工作壓力無法被分擔，將壓力和風險向上傳導至“抽檢”工作。店招“統(tǒng)一”則會客觀上減輕這一壓力。

在店招整改基層互動中，基層政府似乎對商家的店招也存在不同程度的妥協(xié)、讓步。澎湃研究所研究員走訪的某城郊鎮(zhèn)的主要商街，并沒有完全按照“導則”行事，出現(xiàn)標準“松動”。這其實有利于當?shù)厣虡I(yè)活力的保護。

當財政充足的時候，基層緊跟法規(guī)的“個性化”“自愿”倡導較容易；但一旦財政收縮，出現(xiàn)補貼無法及時到位等情況。此時，是遵守法規(guī)，還是按照自己的人力、財力去辦呢？街鎮(zhèn)通常會選擇后者。成本控制、重新分配的邏輯就會浮現(xiàn)，導致法規(guī)政策體系的施行出現(xiàn)“扭曲”。

有研究認為，建立“激勵—反饋—監(jiān)督”路徑來健全和完善制度結構，能有效治理“一刀切”和“層層加碼”現(xiàn)象。

市容環(huán)境是容納市民生活消費、經(jīng)營投資等活動的容器，現(xiàn)行市容管理的考核體制和財政機制應該考慮增加一致性和彈性，才能確保市容得以常態(tài)化監(jiān)管，降低監(jiān)管成本。具體如何改善考核標準、機制和補貼機制，讓市場“自下而上”進行參與，有待進一步探究。

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