近十幾年，以縣城為載體的城市化在飛速發展，很多農民到縣城、鄉鎮買房，慢慢融入了“都市生活”，表面看是因經濟發展所致，但其背后離不開各地縣鄉政府的推動。

與此同時，縣鄉政府運行也發生了一系列變化。華中師范大學中國農村研究院教授田先紅，2009年開始做基層信訪治理方面的調研，后擴展到基層與地方治理、縣鄉政府行為等方面，迄今在城鄉基層社會開展調研累計超過1300個工作日。近來，他歷時幾年調研完成的《韌性：縣鄉政府如何運行》出版。

 《韌性：縣鄉政府如何運行》 本文圖片均為 受訪者供圖

在調研中，田先紅試圖關注縣域實際的難題，他發現，現在基層干部面臨問責壓力大，避責現象蔓延，“寧愿少干事，也不能出事”。

與此同時，基層政府中時有違規行為產生，當面臨常規資金不足，又要完成任務的情況下，“可能會把一些?？顚Ｓ玫捻椖抠Y金挪用到其他項目上”。

而在田先紅看來，這些現象都有其背景和原因。隨著基層治理越來越規范，“需要優化基層權責配置，賦予基層一定的靈活空間”，田先紅說。

田先紅

【以下根據田先紅與澎湃新聞的對話整理】

鄉村融入“都市生活”

澎湃新聞：能否介紹下《韌性：縣鄉政府如何運行》這本書寫作、出版的背景。

田先紅：2007年，我在攻讀博士學位的時候就開始研究農村基層問題；2009年起，我到鄉鎮做基層信訪治理方面的調研；2016年后，隨著研究團隊的人員不斷增加，我們研究的范圍也逐漸由村莊擴展到鄉鎮和縣域。我們先后去了浙江、重慶、江西、湖北、江蘇、北京、廣東等省份的20多個縣（市、區）調研，每去一個地方一般調研20天左右。有些地方會重復調研，以跟蹤觀察基層治理的最新變化和動態。《韌性：縣鄉政府如何運行》這本書就是我最近數年在縣鄉基層調研的階段性成果。

澎湃新聞：為什么會從“縣鄉政府如何運行”這個角度來寫？

田先紅：縣鄉政府是貫徹落實黨和國家各項方針政策的重要主體。它們的運行狀態和效能，直接影響到黨和國家方針政策的落地實效。但縣鄉政府究竟如何運行，我們很多人其實并不是很清楚?！俄g性：縣鄉政府如何運行》致力于揭示縣鄉政府的運行機制，希望能為廣大科研工作者、領導干部、高校學生以及社會大眾帶來啟發。

澎湃新聞：你在書里寫，“過去縣城屬于農村，具有鮮明的鄉土社會性質；現在農村屬于縣城，鄉村社會越來越具有都市生活的特性，縣城在引領鄉村?！蹦芙Y合調研具體解釋一下嗎？

田先紅：一方面，城市元素，不管是生活方式，還是生產元素，都在不斷地向鄉村滲透。我們現在可以在縣城看到大型商超、商業街、廣場等形態萬千（的元素），（包括）年輕人喜歡的咖啡、奶茶店，以前一般只有在大城市才能看到。近20年前，我去河南下面的一個村子調研。那時候，村里很多人家庭條件都不太好，不像現在，很多農民家里都有冰箱、洗衣機等現代生活用品。另一方面，農村的不少年輕人到縣城買房，把小孩送到縣城讀書，鄉村也因此越來越融入“都市生活”。

2020年7月，田先紅在湖北襄陽農村。

澎湃新聞：縣鄉體制內調查研究過程中，你是如何入場并獲取真實有效信息的？

田先紅：此前我們到村里調研，入場相對來說要容易一些?？h鄉政府的規范化程度更高，干部上下班都有規定的時間，事務性工作也比較多，而且因為他們畢竟在體制內，有的干部確實會有一些顧慮。所以我們去縣鄉調研時，需要更長的時間才能贏得調研對象的信任，調研才能更深入。如果調研者能夠采取實習、掛職等方式，用較長時間參與觀察縣鄉政府的工作過程，時間一久，彼此之間慢慢產生了信任，將非常有助于調研。

另外，跟過去相比，縣鄉干部群體也有一些變化?，F在一些年輕縣鄉干部，很多是85后、90后，他們都上過大學，有些甚至是博士生，他們對我們的調研都比較理解，能夠比較快地接納。而且，他們當中不少人在平時工作中就善于思考、總結，跟他們訪談時也比較輕松，很有邏輯和深度。

2022年，田先紅在浙江麗水。

鄉鎮政府朝著“機關化”的方向發展

澎湃新聞：據你調研了解，這些年基層干部晉升有些什么變化？ 

田先紅：影響基層干部晉升的因素有很多，比如能力、學歷、社會資本和政策機遇等，所以可能沒法給出一個確定性的答案。學界之前提出的一些有關干部晉升的理論概念，比如晉升錦標賽、社會資本理論，都只能從某一個側面揭示?？傮w而言，近年來，基層干部選拔越來越規范化，能力導向比較明顯。

澎湃新聞：你走訪發現這幾年縣、鄉、村三級治理體系出現哪些變化？

田先紅：在縣域治理中，過程管理日益強化，即上級越來越強調對基層治理過程的監督，基層治理越來越規范化。一些縣級職能部門將大量精力放在督查鄉村履行部門下達的治理任務上面。同時，鄉鎮政府的“機關化”色彩越來越明顯。許多鄉鎮干部成為“走讀干部”，白天來鄉鎮上班，下班后回縣城（市里）居住。鄉鎮干部下鄉開展群眾工作的頻次普遍降低。此外，村級治理向著行政化方向發展。許多地方的村干部已經實行坐班制，他們花費大量的時間精力落實上級下達的行政任務。

澎湃新聞：你書中有說“科層權威的下降”，加大了干部做群眾工作的難度。能具體解釋一下嗎？

田先紅：隨著民眾權利意識的提高，特別是年輕一代人平等觀念的提升，一定程度上導致科層權威的下降。另一方面，政策要求越來越規范，干部受到的約束越來越多，也加大了干部做群眾工作的難度。

澎湃新聞：你曾提到“縣域基層避責現象的蔓延”，結合走訪的具體情況，能談一談為什么會出現這種現象嗎？ 

田先紅：近年來，上級越來越強化對基層的監督，這是很有必要的。同時，由于容錯糾錯等相關制度的不完善，基層干部面臨的問責壓力大。一些基層干部逐漸萌生避責的想法，寧愿少干事，也不能出事。在處理一些群眾提出的不合理訴求時，有基層干部甚至為了規避問責風險而選擇妥協退讓。比如，在拆遷過程中，有群眾為了獲得更高額度的補償，提出遠遠超越政策規定的補償要求，反復撥打12345熱線或者纏訪鬧訪，最終，迫于上級考核問責壓力，一些基層政府突破政策規定滿足上訪者的要求。

澎湃新聞：一直以來，縣級政治權力運作在某種程度上可以被視為國家權力運作的縮影，縣域治理體制如何保持靈活性和適應性？你對此有什么建議？

田先紅：縣域治理體制要保持靈活性和適應性，主要有兩個方面：一是要因地制宜進行政策轉化。中央的政策往往是宏觀的、抽象的、原則性的。中央政策經過各個層級下達到縣級政府，需要經過一個在地化的過程，這個過程就是政策轉化?？h級政府需要結合本地實際制定政策實施總體方案，將上級的政策目標與本地經濟社會發展目標相耦合。政策目標需要符合縣域黨委政府的發展規劃，對一些不符合本地實際的政策要求進行修正。同時，縣級政府需要在上級政策總體框架下制定本縣的政策實施細則、依據、標準等，形成一個更加細致的政策文本。經過這一轉化過程，政策才能因地制宜，契合縣域社會實際。

二是進行機制創新。縣鄉治理機制創新，就是在不根本改變治理體制的情況下，通過人、財、物的重新優化配置，提高體制的運行效率。比如北京的“街鄉吹哨、部門報到”。還有我在《韌性：縣鄉政府如何運行》里面分析的湖南某地的“片線結合”，以及山東農村在鄉鎮和行政村之間設置的“管區”。機制創新實際上就是怎么激勵干部、調動干部積極性、怎么將體制和制度優勢轉化為治理效能的問題。當前，在強化自上而下監督的同時，也要給縣鄉黨委政府一定的自主權。

2020年10月，田先紅在山東聊城農村。

地方政府對“項目經營”越發重視

澎湃新聞：你在書中對地方政府“經營土地”和“經營項目”兩種行為進行了分析，特別指出近些年來，地方政府越來越重視“經營項目”，你能具體介紹一下嗎？

田先紅：嚴格來說，地方政府“經營項目”和“經營土地”遵循兩種不同的發展邏輯。土地是基本的生產要素。在工業化和城市化進程中，土地開發對于地方政府具有重要意義。掌握土地開發權，有助于地方政府進行招商引資、建設工業園區、出讓土地獲得財政收益等。因此，改革開放之后，特別是分稅制改革以來，“經營土地”是地方政府的重要行為選擇。

地方政府“經營項目”的行為則是伴隨項目制的濫觴而逐漸興起的。近十余年來，隨著財力的增強，國家不斷加大財政轉移支付的力度。這些財政資金中有較大的比例是以專項資金的方式撥付的，明確規定了資金的用途。項目資源數量是有限的，特別是競爭性的項目，需要地方政府去爭取。如何爭取到項目資金，對于地方政府具有重要意義，尤其是那些財政短缺的地方政府。比如，一些中西部地區，單靠地方財政本級收入是維持不了正常運轉的，它必須依靠國家財政轉移支付，其中包括教育、醫療等這種一般性的轉移支付，另外很大一部分就是項目資金的轉移支付，涵蓋了水利道路項目、農業發展項目等。所以，地方政府需要提出項目建設，如何打造項目、經營項目，這樣上面才會把項目資金撥給你。這也是這十幾年來地方政府對“項目經營”越來越重視的原因。

澎湃新聞：上世紀90年代末，國家全面啟動公共預算制度改革，近年來，預算制度也在進一步規范。這對基層政府有哪些影響？

田先紅：公共預算制度改革有助于推進基層財政體制的理性化，規范基層政府的收入和支出行為，防范資源浪費和腐敗問題。當然，由于基層時常出現一些突發的、非規則的治理事務，而完成這些治理事務往往無法納入常規的財政預算體制中，需要基層政府具備一些“活錢”。隨著預算制度日益規范，基層政府掌握“活錢”的空間越來越小，這勢必影響到他們完成這些突發的、非規則治理事務的能力，進而影響基層干部工作的積極性。

澎湃新聞：根據中國紀檢監察報，2019年，全國紀檢監察機關處分縣處級干部2.4萬人，鄉科級干部8.5萬人，一般干部9.8萬人，農村、企業等其他人員37.7萬人。不知道你有沒有研究這些年基層腐敗有什么特性和變化？

田先紅：黨的十八大以來，強力整治基層小微腐敗和群眾身邊的不正之風問題，取得明顯成效?；鶎痈刹扛瘮栴}得到有效遏制，干部行為越來越規范。當然，腐敗行為依然在基層的一些范圍和領域內存在，有些基層腐敗行為可能以比以前更加隱蔽的形式存在。

澎湃新聞：書里有說：“基層干部違規行為的產生，有其制度根源”。我看書里有一位鎮長說：“我跟書記兩個人，一睜眼就是想怎么找錢?！?/p>

田先紅：我主要是指基層干部違規挪用項目資金這種情況。一些基層政府面臨常規資金不足，又要完成任務的情況下，可能會把一些?？顚Ｓ玫捻椖抠Y金挪用到其他項目上。這也是一種違規行為，跟我國基層財政體制本身運轉不暢有關。我在前面說了，基層財政制度越來越規范，預算越來越嚴格，但基層完成一些治理事務往往需要更多的“活錢”，也就是能夠靈活支配的資金。在財政體制未能理順、現有的財政預算制度無法滿足基層政府治理需求的情況下，一些基層干部采取了違規行為。未來國家對基層政府規范的重點應該放在怎樣進一步改進財政轉移支付制度、項目資金配置和使用制度等，使財政資源分配更加合理。

澎湃新聞：我看書中說，“下級迎合、討好上級，不惜代價造點，比如有的村投資上億元建設美麗宜居村莊，但是產業并沒有發展起來?！蹦隳芙Y合走訪的具體情況談一談嗎？

田先紅：在鄉村振興過程中，一些地方急于出政績，不惜花費巨資造亮點。這些地方將鄉村振興的重點放在村莊的外表上面，大力推進“美麗鄉村建設”。通過造點吸引上級領導的注意力。但是，造點不僅耗費巨額資金，而且缺乏群眾的參與，很容易變成“政府干、農民看”的局面。造點之后，后續的維護成本高昂，往往難以持續。特別是在當前地方財政吃緊的情況下，造點更成為一種巨大的負擔。地方政府推進鄉村振興，應該因地制宜、量力而行，不能盲目追求政績、勞民傷財。

 2020年7月，田先紅在湖北襄陽農村。

政策執行“最后一公里”，怎么落地？

澎湃新聞：書中說，“縣域政府在推進城鎮化建設過程中，展現出明顯的公共性，這與‘地方政府公司化’的理論預設存在一定的張力。”能具體解釋一下嗎？

田先紅：此前，一些學者提出“地方政府公司化”的觀點，將地方政府比作追求經濟利益最大化的公司。實際上，地方政府吸引企業投資，肯定是有自身的利益考慮，或者說是為了追求政績。但除了自利的面向外，地方政府還具有公共性的一面。即地方政府在推動地方經濟發展、增進自身財政收益的同時，也投入大量資源提升公共服務，包括基礎設施建設、教育醫療養老等公共服務。

澎湃新聞：你還提到，“環保局、信訪局，是承擔末端治理任務的部門，是弱勢部門?！睘槭裁催@么講，它們的困境是什么？

田先紅：從治理事務的鏈條上看，環保局、信訪局居于治理鏈條的末端，或者說它們是一種兜底的部門。因為環境污染問題，是企業生產的過程和居民生活的過程中產生的，需要住建部門或者其他部門監管，到最后，監測這個地區的污染程度才是由環保局負責。信訪問題的產生，也是其他領域產生的、未能解決的矛盾糾紛才到了信訪局。這些問題的產生，跟這些部門治理其實是不對應的，這樣使得環保局、信訪局這些末端治理部門顯得比較被動。這幾年，國家對環保越來越重視，環保部門從人員配置到經費保障都有了一定的提升，但他們的責任也更大了。而且一些階段性的重點任務，還是需要黨委政府出面統籌推動。另外，條塊之間的張力和矛盾，也影響著縣域末端治理的效果。

澎湃新聞：書中說的“公共政策執行的‘最后一公里’”能具體介紹下嗎？

田先紅：公共政策執行的“最后一公里”是指公共政策落地的最末端環節，包括將政策細化、操作方案落實等，使政策對接到治理對象，轉化為治理效能。政策執行“最后一公里”的主體是基層干部，特別是負責在一線落實政策的干部。

澎湃新聞：你覺得公共政策執行“最后一公里”的困難有哪些？如何解決？ 

田先紅：政策執行“最后一公里”的困難主要有：一是基層權責不匹配，基層干部有責無權，缺乏因地制宜執行政策的空間；二是部門與屬地之間以及部門之間協調難，導致政策執行過程碎片化，耗費大量的資源，無法形成政策執行的合力。提高基層干部政策執行力，需要優化基層權責配置，賦予基層一定的靈活空間。同時，應通過領導小組等議事協調機構加強部門與屬地之間以及部門之間的協同聯動。