中華人民共和國成立后，中國最主要的任務(wù)是盡快實現(xiàn)工業(yè)化，由落后的農(nóng)業(yè)國變成先進(jìn)的工業(yè)國。黨和國家據(jù)此制定了“一五”計劃，對國家重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出規(guī)劃，并于1955年7月經(jīng)一屆全國人大二次會議審議通過。

自此，從中央到地方到各級政府部門都開始制定“五年”計劃和各種年度計劃，指導(dǎo)和引導(dǎo)全國、地方、部門的發(fā)展目標(biāo)和方向。目標(biāo)管理是多數(shù)國家在治理中的普遍共識，而注重目標(biāo)導(dǎo)向和目標(biāo)管理則是中國經(jīng)濟(jì)社會管理的最重要手段之一，對凝聚共識、調(diào)動資源、動員各方面力量具有重要作用。

近年來，中央的目標(biāo)管理制度已經(jīng)悄然發(fā)生了變化。在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，沒有再公布“十四五”期間國內(nèi)生產(chǎn)總值的年均增長目標(biāo)、居民人均可支配收入的年均增長目標(biāo)。在國新辦舉行的新聞發(fā)布會上，國家發(fā)改委指出：“我國經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，不能簡單以GDP增速論英雄，更不能為了經(jīng)濟(jì)增長不顧質(zhì)量效益和生態(tài)環(huán)境方面的后果”。

事實上，自2011年開始，中央政府工作報告就不再公布固定資產(chǎn)投資增速的指標(biāo)。不過，很多地區(qū)仍然非常強(qiáng)調(diào)各類指標(biāo)增速，尤其是招商引資增速。一些地區(qū)還將招商引資作為一號工程，幾乎所有政府部門都有招商引資任務(wù)，各縣（市、區(qū)）按季度排名。

國家層面、省級層面和地級市層面有各類指標(biāo)的年度計劃、五年計劃，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，確實能起到重要的導(dǎo)向性作用。需要引起重視的是，顆粒度更小的縣（市、區(qū)）政府（以下簡稱“區(qū)縣政府”）設(shè)置招商引資、經(jīng)濟(jì)增速等指標(biāo)時，往往帶來不小的扭曲。

首先，不利于統(tǒng)一大市場的形成。近期，筆者調(diào)研過程中很多企業(yè)家反映，現(xiàn)在要跨區(qū)縣做生意，區(qū)縣政府要求企業(yè)必須在當(dāng)?shù)刈怨荆駝t不能簽約，哪怕是十幾萬的項目都是如此。企業(yè)家覺得明明就是本地企業(yè)，為什么還要如此折騰？其實背后的邏輯很簡單，區(qū)縣政府都有招商引資、新增市場主體、個轉(zhuǎn)企、小進(jìn)規(guī)的目標(biāo)任務(wù)。

第二，區(qū)縣之間形成惡性競爭。由于有效需求不足、社會預(yù)期偏弱，民間投資不足的現(xiàn)象依舊較為嚴(yán)峻。一邊是較為疲軟的經(jīng)濟(jì)形勢，一邊是經(jīng)濟(jì)增速、稅收增速、新增市場主體增速等目標(biāo)考核，區(qū)縣政府如何完成任務(wù)？一種方式就是挖其他區(qū)縣的好企業(yè)，導(dǎo)致同一地級市之間的區(qū)縣為爭奪在位企業(yè)進(jìn)行惡性競爭。其產(chǎn)生的后果是資源嚴(yán)重浪費，因為企業(yè)還是那家企業(yè)，對于地級市而言不過是左口袋倒到右口袋，但是吸引企業(yè)搬遷的區(qū)縣政府卻花費了真金白銀。

在各級政府財政緊張的情況下，這樣的“招商引資”對于地級市層面可謂無效，只是浪費了寶貴的財政基金，沒有達(dá)到推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、激發(fā)市場活力的作用。此外，區(qū)縣之間的惡性競爭還有可能導(dǎo)致重復(fù)投資、進(jìn)一步推動產(chǎn)能過剩。

第三，對于中小企業(yè)形成規(guī)模歧視。一些區(qū)縣政府為了短期內(nèi)完成招商引資任務(wù)，往往偏好大型企業(yè)。對于規(guī)模大的企業(yè)一事一議，在用地、稅收、人才補(bǔ)貼上還給予巨大優(yōu)惠。然而，這些優(yōu)惠政策往往并不會給予中小規(guī)模企業(yè)，甚至也不太會給自帶招商引資功能的工業(yè)地產(chǎn)項目。區(qū)縣政府認(rèn)為，工業(yè)地產(chǎn)招商來的都是小企業(yè)，中小企業(yè)對地區(qū)的稅收、GDP貢獻(xiàn)不大，不如將工業(yè)用地、各類優(yōu)惠政策留給大型企業(yè)的招商引資。

第四，注重短期排名，犧牲長期發(fā)展。由于要以完成目標(biāo)作為第一要務(wù)，一些區(qū)縣政府未能充分體恤經(jīng)濟(jì)下行期企業(yè)的生存困境，還加大監(jiān)管、督察、處罰力度，這就讓企業(yè)的勞工成本、稅收成本、時間成本“水漲船高”。目前，很多企業(yè)面臨需求不足、收入下滑的實際困難，政府應(yīng)該盡可能幫助降低企業(yè)經(jīng)營成本，給予更加寬松的經(jīng)營環(huán)境和政策環(huán)境。現(xiàn)實中，一些區(qū)縣為了完成目標(biāo)，并未“雪中送炭”，幫扶企業(yè)渡過難關(guān)，有的還打著規(guī)范化管理的旗號，加大對企業(yè)的監(jiān)管和稅費征收力度，增加了企業(yè)的顯性成本和隱性成本，這就降低了企業(yè)效率，導(dǎo)致企業(yè)用腳投票甚至注銷、退出市場。

結(jié)合近期調(diào)研的這些情況，筆者認(rèn)為：

第一，需要優(yōu)化區(qū)縣政府的考核目標(biāo)責(zé)任制。區(qū)縣設(shè)置的考核目標(biāo)應(yīng)該與時俱進(jìn)，以建設(shè)良好的市場環(huán)境和社會環(huán)境為目標(biāo)導(dǎo)向，減少各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速的硬性目標(biāo)考核，增加對民生服務(wù)、營商環(huán)境、法治建設(shè)、企業(yè)獲得感等軟性指標(biāo)的考核。因為，一旦設(shè)定了硬性的各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速目標(biāo)，區(qū)縣政府都需要挖空心思完成任務(wù)、沖高排名，就會導(dǎo)致很多政府決策行為發(fā)生扭曲，只關(guān)注局部、短期利益，而不考慮全局、長期發(fā)展。

此外，尤其需要調(diào)整招商引資指標(biāo)設(shè)定，招商引資等目標(biāo)設(shè)置應(yīng)該全市一盤棋，由全市統(tǒng)籌安排、通盤考慮，實現(xiàn)各區(qū)縣差異化、功能化發(fā)展，對于地級市內(nèi)部的企業(yè)遷移不計入到統(tǒng)計指標(biāo)中，避免區(qū)縣政府間的惡性競爭。

第二，降低區(qū)縣相關(guān)負(fù)責(zé)人更換的頻率。一些區(qū)縣相關(guān)負(fù)責(zé)人任期較短，更換頻繁，導(dǎo)致行為短視化，只注重在短時期內(nèi)引進(jìn)大企業(yè)、大項目，沒有耐心去做長遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、優(yōu)化營商環(huán)境、培育中小專精特新企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)。而且，一屆領(lǐng)導(dǎo)一屆想法，頻繁更換區(qū)縣負(fù)責(zé)人導(dǎo)致很多項目成為爛尾工程，造成大量人力、物力和財力的浪費。因此，要降低區(qū)縣相關(guān)負(fù)責(zé)人的更換頻率，最短工作年限最好能超過4年，保障區(qū)縣工作、政策具有長期視野。

第三，目前企業(yè)對于經(jīng)營成本十分敏感，建議在經(jīng)濟(jì)下行期要寬容審慎執(zhí)法。監(jiān)管部門、執(zhí)法部門不能以要完成考核目標(biāo)、財政緊張等為由，就飲鴆止渴。越是在經(jīng)濟(jì)下行期，越要給予企業(yè)更多的扶持，一些稅、費能緩繳就緩繳，一些不必要的督查更要少開展，讓企業(yè)可以專心致志謀發(fā)展，盡快走出困局。只要市場恢復(fù)起來，緩繳、少繳的稅、費都會因為整體經(jīng)濟(jì)的快速增長而得到彌補(bǔ)。

政府要通過政策松綁、減少企業(yè)稅費成本、柔性執(zhí)法、容錯執(zhí)法等方式幫助企業(yè)發(fā)展、激發(fā)市場活力。同時，通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，將財政資金用到“刀刃上”，做到一邊開源一邊節(jié)流，保護(hù)好企業(yè)這只“會下蛋的金雞”。

（作者羅知為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、副院長，武漢大學(xué)中國新民營經(jīng)濟(jì)研究中心主任，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心副主任）