應對氣候變化的風險，每個人都可以從自己所住的房子著手。5月27日，安徽銅陵居民樓倒塌事故，便因建筑失修導致。這類情況本可通過過實施日常維護、安全措施和監督來避免。與之類似，2021年美國佛羅里達州邁阿密公寓樓之所以倒塌，是此前面對安全警報，居民難以達成支付維修費用的一致意見，房屋損壞情況越發嚴重。隨著時間流逝，維修成本增加，維修成為更不可及的事。

中國城市居民住宅老化程度加劇，如何讓住宅專項維修資金更順利和有效地使用，并能夠順利續籌？2024年5月底，澎湃研究所研究員專訪了多年跟蹤研究這一問題的華中師范大學經濟與工商管理學院副院長陳淑云教授。她指出，既要兜底保障住宅的安全，又要推動居民自治，對此，分階段維修，分部位保險，或是政府部門有條件兜底，都是可以采用的辦法。 

2023年，中國廈門。尤其是在沿海城市，大量住房到了要維修更新的時候。澎湃新聞記者 伍惠源 圖

對很多城市，住宅維修專項資金是一筆不小的錢

澎湃新聞：以您的估測，中國城市需要投入更新和改造的住宅，大致有多大規模？

陳淑云：根據七普數據，中國目前住房面積大約是517.2億平米。其中，2000年建成的房子占比27.5%。這些房子的房齡超過20年，大部分是磚混結構。也就是說，在住房總面積中，大致有超過1/4的比例，對應當下需要進行更新改造的數量。從各個省住房的平均房齡來看，沿海省份的住房房齡相對更大。這部分房子會更早進入更新改造環節中。

澎湃新聞：住宅小區專項維修資金的總量大概有多少？不同城市，由哪個部門來管理這筆錢？管理方式是怎樣的？

陳淑云：住宅小區專項維修資金，是隨著住房改革的發展，為房屋維修更新而設立。以往是公房，由國家或單位來兜底維修。商品房改革后，設立了這筆專項維修資金。

這筆資金的大致總量，2017年課題組做過一次估算，得出的結果大約是1萬億。隨著近年商品房銷售量的快速增長，當下這筆資金的增長幅度會很大。對很多城市來說，這筆錢的量是比較大的。有的高達大幾百億。

目前主要是住建部門在管理這筆資金。從《物權法》《民法典》看，住宅小區專項維修資金是歸屬業主的。應該由業主成立業主委員會，在有需要的時候，來討論和使用這筆錢。但目前基本上是由地方政府的住房部門成立的維修資金管理中心，或稱為物業事務管理中心，來對這筆錢代為管理。

在居民自治能力比較強的城市，比如上海，是業主進行自我管理。原本業主委員會沒有法人資格，不能在銀行開戶。但上海在地方法律中進行了創新，給了業主委員會在銀行開戶的資格。上海住房部門可以在操作系統中看到這筆錢如何使用。這樣就實現了監管。

住宅專項維修資金需要更順暢和有效地使用

澎湃新聞：這筆錢何時應該動用，相關政策是如何規定的？哪些因素會影響這筆錢的啟動和使用？ 

陳淑云：受到上位法的約束，住宅專項維修資金管理辦法（165號）有明文規定，需要由業主委員會或業主提議，經過“雙2/3”同意，才能動用維修資金。“雙2/3”指的是，業主數量的2/3和業主所占面積的2/3。

正因業主很多時候很難達成一致意見，維修資金的使用存在兩種問題，即惜用和濫用。

首先是惜用，房子明明到了該維修的時候，比如頂樓漏雨或側面滲漏，而不受影響的業主認為和自己無關，不愿投票支持維修。對此， 2015年住建部和財政部聯合頒發《關于進一步發揮住宅專項維修資金在老舊小區和電梯更新改造中支持作用的通知》（55號），明確了7種危及房屋使用和人身財產安全的緊急情形，可以不經過業主“雙2/3”表決同意，直接申請使用維修資金，具體包括：電梯故障；消防設施故障；屋面、外墻滲漏；二次供水水泵運行中斷；排水設施堵塞、爆裂；樓體外立面存在脫落危險；其他危及房屋使用和人身財產安全的緊急情況。也就是為解決應急維修問題設立了綠色通道。但同時，這種綠色通道也為維修資金濫用留下了伏筆。

總體上，這筆錢的啟動是不順暢的。其實，針對“雙2/3”難以達成的問題，地方主管部門想了很多辦法，比如電子投票。過去用紙質投票，但小區很多房子沒人住，就難以實現規定的比例，因此提出電子投票。過往，電子投票的真實度無法保證，而經歷過疫情后，這個問題也變得容易解決。但這只是對投票方式的實現。核心問題還是，針對維修過程，如何讓人們達成共識。

不同地方的居民自治程度不同。房價較高的小區，業主的共識相對會高一些。因為，如果拖下去不維修，損失的都是自己房屋的價值。要解決業主對住宅維修投票的問題，個人認為，比較好的辦法是采取強制性的措施，以制度來明確業主對住宅公共部位、公共設施要履行維修責任。

澎湃新聞：怎樣的方案，才能讓這項資金更順暢、更有效地用在該用的地方，并能夠更公開地獲得居民信任？政府是否需要在其中提供補貼？

陳淑云：參照日本的做法，可以提出一種“有計劃維修”方案。即在交付房屋時，開發商應該提供該建筑的使用維修手冊，明確該住宅建筑的全生命周期中，不同公共設施、公共部位需要維修的大概時間。這樣一來，在需要維修時，大家對不同公共設施、公共部位的維修更容易達成共識。

目前，中國城市只是在房屋交付時，業主要交一筆維修資金，但相應義務何時要履行，相應權利如何兌現，是模糊不清的。比如，我們做調研時，業主提到，自己一早上班去了，物業說電梯壞了，當天就維修了，而自己回到家時，電梯又是好的。那么，怎么知道這筆錢是否被濫用？當下，一些小額的應急維修不必非要“雙2/3”，但這類有關“濫用維修資金”的質疑非常多。

大家比較信任誰？我們曾做過一次問卷調查。其中有個問題是問業主：“維修資金由誰管理，你最信任”。結果表明，最信任的是政府，其次是物業公司，再次是居委會。而業主最不信任的是業委會。

業主委員會明明是業主自己的組織，但得到的信任相對最少。為什么？這背后的原因是：物業公司畢竟還是法人，而業主委員會名義上是民間自治，沒有法人資格，沒有任何承擔后果的能力。另外，業主委員會的流動性也很強，每個成員都是自然人，難以對其承擔的法律責任進行監督。

對地方政府而言，原本這筆專項資金是替業主代管，只要業主委員會成立，就可以把管理工作交出去。但從現狀來看，這一轉交很難實現。

在我看來，業主自治的核心問題之一是，業主委員會能否具有法人身份。或許，未來隨著經濟發展水平提高，業主的自治水平也會提高。但目前仍然需要政府出面。這個自上而下與自下而上相結合的平衡點在哪里？有人提出，能否通過社區居委會進行監管。但現實中，上面千條線，下面一根針，所有事情都壓在社區居委，基層人員事務繁忙，也未必能懂建筑維修技術等專業工作。由此，短期看，可能還是地方政府管起來比較合適。

能不能用補貼來撬動自治，讓這筆錢更好地用起來？以前房地產市場比較景氣，城市可以拿一部分過來做補貼。現在地方政府財政吃緊。如果補貼得少，意義不大。而補貼得多，一些政府或許很難承擔。

為破解這一問題，也有城市在進行創新。比如，目前成都、杭州等幾個城市，在對電梯保險進行試點。其實，隨著住宅使用時間的延長，住宅內部的市政管道，也需要維修。近年來，城市燃氣爆炸事故逐漸增加。目前管道燃氣公司已在推燃氣保險。在武漢，燃氣保險價格大約是270元保期3年，理賠額度為財產保險100萬元，人身保險每人10萬元。以此來看，住宅也可分部位來保險，比如電梯保險、管道保險等，來分步解決維修的問題。但還需在電梯保險試點的基礎上，進一步理清，保險由誰來買、怎么買、錢從哪里出，以及誰是投保人等一系列問題。

要解決續籌的問題，就要明確業主的責權利

澎湃新聞：在您看來，要續籌這筆專項維修資金，一個小區可以做什么？管理部門又應該怎樣做？

陳淑云：管理部門當下面對的最大問題就是如何續籌。

在不同城市，也有一些創新做法。比如江蘇泰州，借鑒了醫保的做法。住戶每個月物業費的一定比例，和物業公司的一些資金，都放在這個資金池里，由政府統一管理，如果房屋出現問題，就根據需要維修的內容，具體進行限額報銷。但為何沒能在全國推開？這是因為，這一做法對管理機構的穩定性和管理能力，以及老百姓的接受度，都有很高的要求。

最初各地對住房改革政策文件的理解不同，維修資金政策也有差異，由此形成了不同的制度。這導致當下業主們對維修資金管理和續籌方案的接受度不同。比如，天津等地是按照購房價格的百分比進行籌集，而大部分城市是按照購房面積的每平米對應一定金額來籌集。又比如，武漢的住宅小區專項維修資金，是雙主體繳納，業主和開發商各繳納一部分。但很多城市只有業主繳納，開發商不繳。

在續籌方面，深圳的辦法是比較可持續的。除了首期繳納維修資金之外，業主隨每月物業費還會再交一筆錢，如此形成小額積累的續籌方式，這是從當地最初的方案延續下來的。而浙江寧波在解決續籌難的問題時，利用物業管理中的公共收益作為續籌渠道。但并非所有小區都有公共收益，這種續籌的手段也受到一定限制。

另外，政府管理的維修資金中，還有一部分增值收益。但隨著近年利率下降，增值收益還會越來越少，而維修的支出會越來越大。增值收益會逐漸無法覆蓋。

管理部門可以做的有兩點：一是盡可能提升維修資金的增值收益，二是盡量簡化這筆代管資金的使用流程，讓財務公開透明，甚至讓小區每一戶都能查到自己還有多少維修資金。這樣會取得更大信任，也讓業主更愿意自己做主投票。

澎湃新聞：在您看來，如何發展住房養老金制度，并與現有的維修資金相結合？

陳淑云：當下面臨經濟下行，原先用土地出讓金或房產稅來補充住房養老金的設想，可能不太可行。最可行的方向，是要讓個人承擔房屋安全的責任。由于中國住宅建筑是多元化的產權主體，每個業主需要承擔維修的責任。也就是說，亟須從法律源頭上，明確業主的責權利。

從可行性上看，現在推行的城市體檢，也可很好地對這類工作進行支撐。比如，香港的做法就是，通過城市體檢，明確需要維修的建筑物。如果相關業主不修，那么政府來幫你修，一旦房屋要交易或出租，需要優先從收益中扣除這筆維修費。這樣一來，政府就對房屋的安全做了兜底。

總之，首先要明確和強調個人的權責，其次要建立有條件的兜底制度。有條件指的就是，業主今后出售該住宅，政府可以優先扣除墊付的維修費用。如果業主認為政府墊付的維修資金超過該住宅的價值，也可以選擇放棄該住宅的產權，由政府無償獲得該房屋產權。