收容教育制度再次被建議廢除，這次呼吁的是全國人大法工委。

12月24日，全國人大常委會法工委主任沈春耀在作關于2018年備案審查工作情況的報告時指出，目前啟動廢止收容教育制度工作時機已成熟，建議有關方面適時提出相關議案。

北京師范大學中國刑法研究所副所長彭新林告訴澎湃新聞（www.6773257.com），這意味著廢除收容教育已經(jīng)提上議程，也是全國人大對近些年來社會呼聲的一個回應。

連續(xù)四年在全國兩會呼吁廢除收容教育制度的全國政協(xié)委員、全國律協(xié)副會長朱征夫告訴澎湃新聞，這是十九大報告中加強憲法實施和監(jiān)督、推進合憲性審查工作、維護憲法權(quán)威的反映。在2018年的全國兩會上，他還建議對收容教育進行合憲性審查。沈春耀在上述報告中也提到：有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審査。

起源：教育、挽救賣淫、嫖娼人員

收容教育制度的起源于1991年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》（以下簡稱《決定》），根據(jù)決定， 對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規(guī)定。

決定在開頭點明了目的，“為了嚴禁賣淫、嫖娼，嚴懲組織、強迫、引誘、容留、介紹他人賣淫的犯罪分子，維護社會治安秩序和良好的社會風氣”。

1993年9月，根據(jù)上述全國人大常委會規(guī)定，為了教育、挽救賣淫、嫖娼人員，制止性病蔓延，國務院制定發(fā)布《國務院關于賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，根據(jù)規(guī)定，收容教育，是指對賣淫、嫖娼人員集中進行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動以外進行性病檢查、治療的行政強制教育措施。縣級公安機關決定即可決定收容教育，收容教育期限為6個月至2年。

朱征夫說，在當時看來，收容教育的存在是有法律依據(jù)的，不過隨著法治的完善，《立法法》等法律的實施，問題逐漸暴露出來。彭新林也認為，不可否認收容教育對賣淫嫖娼這類違法人員的矯治發(fā)揮了 一定積極作用。

沈春耀在上述報告中指出，總的看，收容教育制度實施多年來，在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、制不良社會風氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用。同時，沈春耀也說隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和民主法治建設的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化。

爭議：與《立法法》等相抵觸

朱征夫在兩會的提案中認為，按照《立法法》第八條規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律?！读⒎ǚā返诰艞l也規(guī)定，第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。因此，限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律，不能授權(quán)國務院制定行政法規(guī)，《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》不符合《立法法》第八條、第九條的規(guī)定。

同時朱征夫認為，無論《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》對國務院的授權(quán)是否符合《憲法》和《立法法》的規(guī)定，國務院制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》中有關限制人身自由的內(nèi)容均超越了《立法法》規(guī)定的國務院的立法權(quán)限。根據(jù)《立法法》規(guī)定國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，“國務院只能制定行政法規(guī)，不能制定法律”。

朱征夫還認為，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》將公安機關作出的收容教育的決定作為一種行政處罰，但該種行政處罰并沒有明確包括在《行政處罰法》第八條列舉的行政處罰的種類之中?！缎姓幜P法》第九條更加明確規(guī)定：法律可以設定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定?！翱梢?，收容教育制度明顯與《行政處罰法》的規(guī)定相抵觸?！?/p>

朱征夫認為，《刑法》對輕微刑事犯罪的處罰，有兩年以下有期徒刑，六個月以下的拘役，不予關押的管制，還有定罪免刑的規(guī)定。收容教育針對的賣淫嫖娼行為是行政違法行為，并不是犯罪行為，卻可以限制人身自由六個月到兩年，其限制人身自由的期限比對犯罪行為的處罰還長。顯然，收容教育制度與《刑法》確立的刑罰秩序相沖突。

彭新林認為，《立法法》、《治安管理處罰法》等都是采取法律而非決定的形式，《立法法》更是由全國人大通過，其法律位階顯然要比《決定》高。無論是從“新法 優(yōu)于舊法”角度，還是從“上位法優(yōu)于下位法”角度，收容教育制度所依托的《決定》、《辦法》之有關規(guī)定都應當廢止或者停止適用。

時機：憲法實施監(jiān)督的加強和合憲性審查

2014年5月，演員黃海波因嫖娼被決定收容教育六個月，引發(fā)較大范圍關于收容教育存廢的爭議。近年來，收容教育制度一直被質(zhì)疑不合法，廢除呼聲高漲。

朱征夫告訴澎湃新聞，他在與一些公安人員接觸的時候，不少人也覺得收容教育存在法律依據(jù)上的問題。他認為，收容教育制度與勞動教養(yǎng)制度在性質(zhì)上類似，立法依據(jù)不足，由公安機關以行政處罰方式長時間限制公民人身自由，司法救濟因程序后置而難以發(fā)揮作用，并且與其它法律不相容?！?013年12月，全國人大常委會廢除了勞動教養(yǎng)制度，因此，收容教育制度的繼續(xù)存在，與廢除勞動教養(yǎng)制度所體現(xiàn)的法律精神不符”，朱征夫說。

彭新林也認為，法治在不斷完善，勞動教養(yǎng)廢除之后，社會公眾權(quán)利意識大幅提升，包括之前收容審查、收容遣送等制度的廢除，這些都是收容教育廢除的背景，依法治國是當下的基本方略。

朱征夫在上述提案中也寫道：“《憲法》第五條規(guī)定，國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。十九大報告明確提出要‘加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威’。特請求對收容教育制度是否符合《憲法》和《立法法》的規(guī)定進行審查。”

這次公開出面回應廢除收容教育制度的正是負責備案審查工作的全國人大法工委。沈春耀提到，全國政協(xié)十三屆一次會議期間，有全國政協(xié)委員提出提案，建議對收容教育制度進行合憲性審査。

根據(jù)憲法和立法法、監(jiān)督法的規(guī)定，國務院制定的行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，以及最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋，應當報送全國人大常委會備案。這也意味著，全國人大常委會對報送備案的法規(guī)、司法解釋進行審查，對與憲法法律相抵觸的法規(guī)、司法解釋有權(quán)予以撤銷、糾正。彭新林認為，收容教育的廢除指日可待，廢止后，《治安管理處罰法》已經(jīng)足夠應對賣淫、嫖娼行為，賣淫、嫖娼是一個社會問題，不是一味的提高處罰力度就能解決，需要綜合治理。