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中國企業出海在2023年迎來新浪潮。

2023年，中國直接投資的非金融類境外企業數達7913家，較上一年猛漲1483家，增幅為歷史之最。中國對外非金融類直接投資1301億美元，同比增長達11.4%，僅次于2016年的高點；2024年1-2月，該指標維持增長態勢，按人民幣計同比增長10%。（更多數據分析見后文）

中企出海不僅是商業現象，還涉及經濟、社會等領域的公共議題。作為經濟社會現象的企業出海行為，不僅由企業單方面決定，更需被置于國內外的經濟社會環境中。在出海生態中，除了企業等各類商業機構與市場主體，中國及目標國政府作為跨境經濟活動中法律與政策的供給方，也都是重要的參與者。特別在“政府主導的市場經濟”的中國，國家的政策與舉措對企業經營活動一貫具有舉足輕重的影響。然而在有關中企出海的既有研究中，對此的公共討論很少。

中國政府在企業走出去領域，發布了哪些重要的政策？這些政策體現了怎樣的意圖或態度？政府主導之外的市場運行，有哪些是國家意圖之始料未及，但又明顯影響了出海走勢的力量？政策導向和企業的市場決策存在哪些異同和互動？

針對這些問題，澎湃研究所研究員整理并分析了過往對外直接投資、出口貿易等相關政策，以及歷年對外直接投資相關數據。基于這些總覽性、歷時性的考察后發現，在紛繁復雜的出海浪潮中，中國官方在對外投資節奏、行業、國別、目標上有明確的導向，但國家政策意圖并不是決定中國從“出口”時代向“出海”時代進化的惟一力量，其他力量——國內經濟和營商環境、國際關系環境，以及企業能動性，都共同構成與推動了現實的出海形勢。

中國企業“走出去”24年勾勒的國家意圖

企業出海被稱為“走出去”，與“引進來”相對應，共同構成了中國政府對外開放政策的一部分。“走出去”戰略正式提出已24年。

1、政策趨勢：從出境投資便利化，到強化境外投資監管

20世紀80年代至90年代初相關政策法規逐漸確立，原外經貿部和外匯管理局頒布較規范、嚴格的對外投資審批管理制度，對境外投資企業的限制較多。

進入21世紀，境外投資項目與外匯管理的核準制度開始簡化。

2004年，國務院發布《關于投資體制改革的決定》，國家發改委隨后發布《境外投資項目核準暫行管理辦法》（第21號令），將原有對外投資管理的“審批制”改為“核準制”，即依據投資的規模和類型由國家發改委或地方發改委核準，重大項目核準后還應向上級單位報備核準。2009年商務部頒布《境外投資管理辦法》，進一步下放核準權限、簡化核準程序，對外投資管理制度不斷便利化。2014年，國家發改委出臺《境外投資項目核準和備案管理辦法》（9號令），對一般境外投資項目普遍施行“備案制”，核準范圍和程度大幅縮小和簡化，將便利化程度推到新高度。

外匯管理方面， 2006年外匯管理局發布的《關于調整部分境外投資外匯管理政策的通知》，成為重要的轉折點，標志外匯管理由審批制向核準制轉變，部分取消了境外投資外匯資金來源審查和購匯額度的限制。

在各種鼓勵、便利境外投資政策支持下，2015、2016年中國境外投資井噴式增長，特別是民營企業投資并購異常火熱，中國外匯儲備從2014年6月的3.99萬億美元下降到2016年11月的3.05萬億美元。

2016年起，政策迎來強化境外投資監管的趨勢。

2016年11月，國家發改委等四部委發聲加強境外投資領域的監管，重點關注“個別企業或個人通過對外投資渠道來轉移資產”的行為。2017年，《關于規范企業海外經營行為的若干意見》《關于改進境外企業和對外投資安全工作的意見》發布，要求規范企業經營行為，建立統一高效的境外企業和對外投資安全保護體系。同年，國務院發布《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》，明確鼓勵、限制和禁止的三類境外投資活動，限制房地產、酒店、影城、娛樂業、體育俱樂部等領域的境外投資。國家發改委、商務部、人民銀行等紛紛發文，表示加強對企業境外投資真實性、合規性審查和監管，控制非理性投資。

國家外匯管理局也通過工作流程等操作手段強化監管，以求“平穩有序”。如2021年國家外匯管理局提出將防范跨境資本異常流動風險、完善外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架作為重點工作。2024年1月國家外匯管理局會議強調“防范跨境資金流動風險，強化外匯領域監管全覆蓋”。統一信息平臺、大數據等科技監管手段也已啟用。

2、目標趨勢：從經濟輔助手段，到提升全球影響力的綜合性目標

大約在2013年之前，中國的“走出去”政策主要是經濟發展的輔助手段，是應對產能過剩、貿易壁壘等經濟問題的反應措施。如1979年，國務院提出“允許出國辦企業”，這是中國第一次提出對外投資政策，當時為應對國外的貿易壁壘，促進原料進口和加工制成品的出口，中國允許部分貿易企業到與進口國不存在貿易壁壘的第三國投資興辦企業。

世紀之交，中央醞釀提出“走出去”戰略，背景是90年代末段的產能過剩問題。有研究者指出，“走出去”戰略形成的實踐基礎，是當時“經濟運行環境的深刻變化”，以及由此帶來“新問題新矛盾”，特別是“需求不足”“大量產品積壓”，需要在“更廣闊的空間里進行經濟結構調整和資源優化配置”。2001年加入WTO（世界貿易組織）通過引進外資和出口貿易則一定程度上緩解了產能過剩和貿易問題。

但產能過剩仍是中國經濟發展過程中不時出現的“幽靈”。2013年，為應對“鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過剩”，國務院提出《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，解決辦法包括“鞏固擴大國際市場”和“擴大對外投資合作”。

近十年，除了配合經濟發展、解決產業問題，中央對“走出去”政策的設計開始更多置于更宏大的國家戰略之下。

經過二三十年的改革開放，中國取得顯著的經濟成就。2010年，中國GDP突破40萬億元，超過日本成為世界第二大經濟體；2013年，中國超過美國成為全球貿易第一大國，外匯儲備達到歷史最高位。由此，中國對提升全球地位與影響力充滿向往和信心。

2013年，“一帶一路”倡議成行；2015年，央行正式提出“人民幣國際化”；2022年，黨的二十大報告提出“有序推進人民幣國際化”。這表明，人民幣國際化從探索和累積經驗的穩慎階段，步入制度設計與行動的有序推進新階段。

這一時期，著眼于產業升級、創新的“制造強國”戰略也被提出。2015年，國務院發布《中國制造2025》，提出“重在創新驅動、轉型升級，邁向中高端”的制造強國計劃。“中國制造”對接“一帶一路”，制造業加快了跨國化發展。

這些中國式全球化戰略與產業升級計劃成為進一步推行“走出去”戰略的有益背景，為中國企業出海奠定了較正面的總體政策環境。

3、出海重點引導行業：文化、基礎設施、新出口與戰興產業等

近年來的政策顯示，鼓勵“走出去”的行業、領域、目標和國別，具有越來越強的導向性。文化、基礎設施、新出口、戰興產業等被明確鼓勵“走出去”，且政策明確引導與“一帶一路”國家合作發展此類行業。

1） （涉）文化類行業。

2011年《關于深化文化體制改革的決定》中提出“文化走出去”工程，以增強中國文化國際影響力。2016年，文化部聯合商務部等印發《開拓海外文化市場行動計劃（2016-2020年）》。2022年，商務部等27部門發布《關于推進對外文化貿易高質量發展的意見》，進一步鼓勵各類文化產品、服務及數字文化平臺走向海外。此外，文化部還于2016年明確提出要“促進‘一帶一路’文化貿易合作”。

最近，餐飲業被鼓勵“走出去”“積極開拓海外市場”，也在一定程度上基于“傳播中華優秀餐飲文化”的考量。

2） 基礎設施領域。

鐵路、電力、通信網絡、建筑工程、工程機械、裝備等基礎設施相關行業是“一帶一路”合作的典型領域。2015年，國務院發布《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》，提出加快鐵路、電力等國際產能和裝備制造合作，參與世界其他發展中國家基礎設施建設和工業化、城鎮化進程。 2017年，國務院發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，提出加快建筑業企業“走出去”，充分發揮建筑業企業在高鐵、公路、電力、港口、機場、油氣長輸管道、高層建筑等工程建設方面的比較優勢，參與“一帶一路”建設。

近年，數字新基建也得到重視。2017年起發起的“數字絲綢之路倡議”、《攜手構建網絡空間命運共同體行動倡議》等，推動構建和平、安全、開放、合作、有序的網絡空間。2021年，商務部等三部門聯合印發《數字經濟對外投資合作工作指引》，推動數字經濟對外投資合作，積極融入數字經濟全球產業鏈、加快推進數字基礎設施建設、推動傳統產業數字化轉型等。

3）“新出口”領域。

出口升級成為政策引導重點。如2016年商務部等發布《關于加強國際合作提高我國產業全球價值鏈地位的指導意見》，提出“支持各類中小企業通過委托設計（ODM）、自創品牌（OBM）等各種形式，嵌入跨國企業主導的全球價值鏈，分享技術、制造、管理等方面的外溢效應。支持跨境電子商務發展，鼓勵企業通過規范的海外倉等模式，融入境外零售體系。鼓勵企業自建電子商務平臺加快品牌培育，拓展營銷渠道，同時擴大進口和出口。”

同時，品牌出海、跨境電商等受到政策鼓勵。2015年《中國制造2025》和2021年發布的“十四五”規劃中，都有“提升自主品牌影響力和競爭力”的號召。作為外貿新業態的跨境電商、海外倉是近年利好政策最密集的行業。新冠疫情刺激線上消費使中國跨境電商發展提速，2021年后諸多相關政策均表示給予大力支持。

4） 戰略性新興產業。

加快發展戰略性新興產業是中央“為推動我國經濟發展方式轉變和產業結構升級作出的重大戰略決策”。2010年，國務院發布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，明確“重點培育和發展節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等產業”，并提出“大力支持企業跨國經營”。2011年，商務部等多部門發布《關于促進戰略性新興產業國際化發展的指導意見》，圍繞“培育國際化領軍企業”“促進對外貿易快速增長”等做出部署。

其中較多出現的是高端裝備制造、新能源、新能源汽車等的出海支持政策。2022年，國家發改委等部門發布《關于推進共建“一帶一路”綠色發展的意見》，鼓勵太陽能發電、風電等企業“走出去”，鼓勵企業開展新能源產業、新能源汽車制造等領域投資合作。

事實上，上述政策對行業、企業出海的實際支持作用是不同的。一些政策文件是為了“方向性引導”“表態”，營造較正面的輿論環境，不太具有資源支持效應；而有的政策具相對落地性質，可延伸為開拓海外市場上的配合性舉措；還有的政策本身即是強有力的產業政策的一部分，雖然公開披露不多，但往往伴隨投資、稅收、補貼等諸多實際支持，如戰興產業發展專項資金等。可見，當前的政策環境在鼓勵企業全球化經營的同時，還包含強化監管、引導和篩選產業，及鏈接國家戰略意圖。

從20年對外直接投資數據看出海中企畫像

中企出海，主要包括企業本身“走出去”（對外投資，設立機構），和更傾向于本地化和品牌輸出的“新出口”。但由于企業設立海外機構是出海的最終形態，本部分采用中國政府發布的商務部對外直接投資類數據分析中企出海狀況，特別是非金融類對外直接投資。

1、“走出去”VS“引進來”：2016年是中企“走出去”分水嶺

對外直接投資“走出去”與實際使用外資“引進來”的兩個數據，可以彰顯中資出海情況。

2016年之前，中國對外直接投資雖基礎弱、起步晚，但其增速明顯高于實際使用外資，并于2014年首次反超后者。（圖1）

圖1：“引進來”和“走出去”投資金額對比。數據來源為商務部網站。周燕玲制。
（其中2023年中國對外直接投資流量金額暫未公開，圖中金額為澎湃研究所研究員的預估，即由“非金融類對外直接投資金額”2023年同比增長11.4%，與2022年對外直接投資流量金額相乘得出。）

2014-2016年期間對外直接投資猛漲，一方面基于中國及中國企業發展取得了顯著成果，特別是中國外匯儲備自2012年后猛增并于2014年達歷史峰值近4萬億美元，另一方面還由于2014年出臺的《境外投資項目核準和備案管理辦法》（9號令），大大便利了境外投資。2016年末起政策轉向，境外投資監管明顯強化。2017-2019年對外直接投資金額應聲而落。

2018年后，對外投資和引進外資金額大致相當。2022年，因新冠疫情防控限制“走出去”，對外投資十年來首次顯著低于引進外資。2023年，趨勢反轉，對外投資保持增長，而實際使用外資金額陡降至11年新低，“走出去”金額大大高于“引進來”的。繼“引進來”多于“走出去”、“走出去”與“引進來”相當之后，中國會否迎來一個“走出去”多于“引進來”的時代，或可拭目以待。

2、出海重要時間節點：2008，2016，2019，2023

中國直接投資的非金融類境外企業數和非金融類對外直接投資金額兩個指標，更貼合對中企出海活動的描述，尤其前者。基于對歷時性數據梳理，幾個數據波動點值得關注，即出海重要節點。（圖2）

圖2：中國非金融類對外直接投資金額和企業數。數據來源為商務部網站。周燕玲制。
（其中2006、2007、2008年“中國直接投資的非金融類境外企業”數據未查得，故顯示為0。）

一是2008年的顯著增長。2008年前后，由美國次貸危機引發的全球金融危機，令很多企業瀕臨破產，或大量出售資產。處于相對穩定環境下的中國企業掀起了一股跨境并購小高潮。2008年非金融類對外直接投資金額同比增長63%，為20年間增幅最高。

二是2016年前后的劇烈擴張和收縮。如前所述，這主要由政府對跨境投資監管從放松到強化導致。

三是2019年投資企業數和金額出現不同步。2018年到2019年，非金融類對外直接投資金額下降，但投資企業數卻上升。這兩年，美國和中國一直處于貿易對抗，導致了幾輪報復性關稅。特別是美國對中國加征關稅，迫使一些中國企業將產線部分或全部轉移至不受關稅影響的國家。從數據推測，因貿易戰而出海的企業，數量眾多，但單位投資規模不大。

四是2023年對外投資特別是企業數顯著上漲。2023年，中國直接投資的非金融類境外企業數達7913家，較2022年猛漲1483家，史上增長最多，甚至超過了境外投資產業不受限制、強化監管前的2016年。這被一些企業和媒體稱為“出海元年”。

澎湃研究所研究員調研發現，2023年出海企業數猛增的原因，一是在新冠疫情三年嚴控出入境后，甫一放開，存在一定過量反應；二是現有經濟環境下，需求不足、產能過剩致使企業競爭“太卷”，企業試圖出海尋求更大生存空間；三是部分企業對營商環境的信心、信任和可預期性不足。

可見，中國企業出海的實際節奏和趨勢仍以市場力量為主。四個重要節點中僅一個與政府有關出海的政策/舉措直接相關，其他三個均是對其時國內外經濟社會環境的回應或能動選擇。當然，在影響和形塑國際、國內經濟社會環境方面，國家仍然具有舉足輕重甚至決定性的作用。

3、出海目的地變化：從北美、拉美為主，到遍布五大洲

2022年末，中國境內投資者在全球190個國家（地區）設立對外直接投資企業（簡稱中國境外企業或對外直接投資企業）４.７萬家。中國境外企業遍布全球超過81%的國家（地區），其中，亞洲比例為59%，特別是中國香港，占比超過三成。

中國設立境外企業數量前20位的國家（地區）中，除了居于首位的中國香港，有10個為共建“一帶一路”國家，即新加坡、越南、俄羅斯、印度尼西亞、馬來西亞、韓國、泰國、柬埔寨、老撾、緬甸。其余9個國家（地區）為：美國、英屬維爾京群島、開曼群島、德國、日本、澳大利亞、加拿大、英國、印度。可見，“一帶一路”倡議在引導企業走出去上占據一席之地，但并非全部。

圖3：中國對外直接投資企業數及其洲際分布。數據來源為商務部網站。周燕玲制。

圖3所示，從出海目的地的歷時性來看，2010-2016年即境外投資強監管之前，北美（美國、加拿大為主）、拉美（可能以英屬維爾京群島、 開曼群島為主）的中國對外直接投資企業增速最高，超過均值。

而2018年之后，經歷中美貿易戰、新冠疫情，不同大洲的中國境外企業增長趨勢明顯改變。拉美、亞洲的中國境外企業數增速超過均值；而北美、大洋洲、歐洲、非洲的中國境外企業均開始出現不同程度下跌，其中北美、歐洲于2022年止跌回升。

這個現象可能的解釋是：2018年中美貿易戰后出海的企業，多是為規避美國加征關稅的制造型企業，其出海目的地一般是勞動力成本不高的發展中國家（如東南亞、拉美）；而2022年后的出海企業并不限于此類，行業跨度更大，走出去意愿較2016年前更強烈，北美、歐洲等發達國家市場也是其目標之一。

4、出海行業：近12年批發和零售業增長最快，文化企業出海增長弱

2022年末，中國對外直接投資覆蓋了國民經濟所有行業類別。無論是按照對外直接投資存量金額，還是按中國對外直接投資企業數，分布靠前的6個行業均占比超過8成。租賃和商務服務業、批發和零售業、制造業、信息傳輸/軟件和信息技術服務業四個行業，不論金額和數量均排名進前6。

同時值得注意的是，資本密集的金融業和采礦業未入圍按境外企業數的前6名，主要倚賴勞動、人力資本投入的建筑業、科學研究和技術服務業也未排進對外投資存量金額的前6。

圖4所示，近12年明顯增長最快的行業是批發和零售業，并且在2019年后繼續保持增勢。對此可能的解釋是，“新出口”領域的發展，從2B向2C轉變，從線上到線下，從加盟到直營，本地化和品牌化成為趨勢和潮流，自然推動了境外批發零售機構的紛紛成立。

制造業是位居第二多的中國境外企業，但近年增長較為平緩。商務部公布的《2022年度中國對外直接投資統計公報》透露，從對外直接投資存量金額來看，制造業主要分布在汽車制造、計算機/通信及其他電子設備制造、專用設備制造、其他制造、醫藥制造、非金屬礦物制品等領域。其中汽車制造業占制造業投資存量近1/4。

圖4：部分行業中國對外直接投資企業數。數據來源為商務部網站。周燕玲制。

近5年發展最快的是租賃和商務服務業、信息傳輸/軟件和信息技術服務業、科學研究和技術服務業。這三個行業大部分屬于商業服務性質，其迅猛發展說明中國境外企業生態較健康，可支持持續發展。此外，信息傳輸/軟件和信息技術服務業還包括電信、廣播電視服務、互聯網服務、動漫、游戲數字內容服務等。這些子行業是中國出海的代表。

如果說國家鼓勵走出去的兩類行業——新出口領域、戰略性新興產業——已有一定關聯性成果顯現的話，那么另外兩類——基礎設施領域、涉文化行業——則大部分表現平平。

在基礎設施領域中，除了電信、高鐵、制造裝備方面被歸在其他類難以判斷增減，建筑業出海增長尚可，電力/熱力/燃氣及水的生產供應業、房地產業境外企業增長多在2017年前。2017年強化監管后，房地產、酒店、影城、娛樂業、體育俱樂部等領域的境外投資受限制，“一帶一路”效應也逐漸減退。

（涉）文化行業類似，文化/體育和娛樂業、教育出海企業比例很小，且無明顯增長，文化輸出的體現主要在數字文化產品（如電子游戲、視頻）出口上。

另有采礦業僅在“一帶一路”倡議提出前后有較多境外投資和企業活動，2017年后境外企業數逐年下降。

總結

國家的“走出去”政策與企業出海/走出去的數據和既有成果，兩部分自有獨立價值，亦可對照來看，成為國家-市場互動關系的例證。

從國家角度，須知企業出海之起勢和節奏并不全由政府意志控制，國家政策固然能發揮作用（如推動創新升級、篩選產業），也可能存在非預期后果（如產業補貼政策易造成重復建設和產能過剩），并影響到企業出海環境。將出海置于提升全球影響力的國家戰略之下，一方面有利于鼓勵中國企業走出去，另一方面卻在國際上使中國企業的形象，蒙上了一層不止于市場/商業層面的國家色彩。

從市場/企業角度，除了遵循商業和市場規則，基于自身能力發揮能動性，還應該對出海生態中的，包括中國和他國等各個參與主體的立場、意圖有所辨識。基于對市場規律的認知，與所處結構的認知，企業進而可以做出市場戰略選擇。

（澎湃研究所研究員呂正音、實習生毛瀟銳對本文亦有貢獻）

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