12月的華北平原凜冬已至，一則“河北拘留曲陽散煤用戶”的消息引發(fā)熱議，散煤治理這一大氣污染治理領(lǐng)域的焦點(diǎn)話題再度被置放于聚光燈下。

散煤是未經(jīng)入洗和深度潔凈加工而直接用于分散式燃燒的煤，是區(qū)別于發(fā)電和其他行業(yè)集中燃煤以外的散燒煤，主要包括小鍋爐、小窯爐燃煤，以及居民生活和服務(wù)業(yè)分散使用的燃煤，具有點(diǎn)多面廣、直燃直排的特點(diǎn)。

由于散煤大多為灰分、硫分高的劣質(zhì)煤，燃燒后沒有采取除塵、脫硫、脫硝等環(huán)保措施，其排放的污染物是發(fā)電燃煤排放的5至10倍。

在“大氣十條”五年任務(wù)的落實(shí)和未來三年“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的執(zhí)行中，散煤都是環(huán)保治理的一大重點(diǎn)，或者過渡性地用清潔煤替代，或者一步到位煤改氣、煤改電。

國家發(fā)改委、能源局、財政部等多部委于2017年12月5日聯(lián)合印發(fā)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021年）》提出，到 2019年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到 50%，替代散燒煤7400萬噸；到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到70%，替代散燒煤(含低效小鍋爐用煤)1.5 億噸。

12月11日，曾前往曲陽實(shí)地考察過的環(huán)保專家彭應(yīng)登對澎湃新聞（www.6773257.com）說，曲陽本為煤炭集散地，清潔煤成本相對其他地方較低，且近年河北省、市兩級政府在爐具改造等方面投入巨大，曲陽居民燒散煤的根本原因是劣質(zhì)煤便宜且獲取容易，地方政府治理污染的決心可以理解，但方式方法不當(dāng)。

事實(shí)上，堵住廉價劣質(zhì)煤的供應(yīng)近年來被多次提及，而清潔煤的供應(yīng)也備受關(guān)注。

2018年8月31日，中國煤控研究項目發(fā)布的《中國散煤綜合治理調(diào)研報告2018》指出，潔凈型煤和節(jié)能環(huán)保爐具都是為季節(jié)性需求產(chǎn)品，大多型煤加工企業(yè)以銷定產(chǎn)，使得產(chǎn)能不能滿足銷量，加之企業(yè)設(shè)備投入低等原因，導(dǎo)致部分潔凈煤產(chǎn)品往往存在不易點(diǎn)燃、不耐燒等問題。

按照曲陽政府辦后來的說法，上述“拘留散煤用戶”事件或為烏龍，但其折射出的是一個寬領(lǐng)域、深層次的難題。如何解決這一難題，關(guān)涉藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是否能夠順利、如期打贏。

民用煤炭占比不足10%，但貢獻(xiàn)了50%的大氣污染

散煤燃燒一直被視為造成中國北方大氣污染的重要原因。

“盡管民用煤炭占比不足10%，但其對大氣污染的貢獻(xiàn)率高達(dá)50%左右。”國務(wù)院參事室特約研究員、國家能源局原副局長吳吟曾在中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會主辦的2016年散煤清潔高效利用和治理大會上對澎湃新聞表示，1噸散煤燃燒排放的污染物量是火電燃煤排放的5至10倍，我國民用散煤污染物排放超過燃煤電站污染物排放總和。

澎湃新聞梳理眾多公開報道和專家觀點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，散煤排放的污染物量是火電燃煤排放的5至10倍一直為業(yè)界共識。

而散煤消耗的數(shù)量也較為龐大，并被環(huán)保部門和專業(yè)人士視為京津冀大氣污染的重要來源。

據(jù)原環(huán)保部于2016年披露的數(shù)據(jù)，彼時中國每年散煤消耗量在6億至7億噸，占全國煤炭消耗量的20%，僅次于電力行業(yè)；排放二氧化硫接近1000萬噸，排放氮氧化物320多萬噸。其中京津冀區(qū)域每年燃煤散燒量超過3600萬噸，占京津冀煤炭用量的1/10，但對污染物排放量的貢獻(xiàn)卻達(dá)一半左右。

一位河北環(huán)保系統(tǒng)人士對澎湃新聞?wù)f，相較于工業(yè)污染，農(nóng)村散煤治理更為復(fù)雜和困難，散煤燃燒大多為沒有任何處理手段的污染直排，污染分散且隱蔽，“工業(yè)污染還可以上處理設(shè)備，散煤污染很難處理。”

而事實(shí)上，正是基于上述背景，散煤治理成為中國大氣污染治理路線圖中的重點(diǎn)。

2013年9月，國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，即“大氣十條”，其中在推進(jìn)煤炭清潔利用上，提出提高煤炭洗選比例，禁止進(jìn)口高灰份、高硫份的劣質(zhì)煤炭，研究出臺煤炭質(zhì)量管理辦法。

其次是擴(kuò)大城市高污染燃料禁燃區(qū)范圍，逐步由城市建成區(qū)擴(kuò)展到近郊。結(jié)合城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等改造，通過政策補(bǔ)償和實(shí)施峰谷電價、季節(jié)性電價、階梯電價等措施，逐步推行以天然氣或電替代煤炭。

第三是鼓勵北方農(nóng)村地區(qū)建設(shè)潔凈煤配送中心，推廣使用潔凈煤和型煤。

此外，加快清潔能源替代利用、新增天然氣應(yīng)優(yōu)先保障居民生活或用于替代燃煤，控制煤炭消費(fèi)總量，新建建筑要嚴(yán)格執(zhí)行強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)措施也有清晰規(guī)劃。

從推廣清潔煤到推進(jìn)天然氣、電力等清潔能源替代使用，2013年頒布的大氣治理綱領(lǐng)性文件“大氣十條”為散煤治理勾畫了路線圖。

價格低廉的散煤對北方農(nóng)村居民確有較大吸引力

河北是中國大氣污染治理的主戰(zhàn)場之一，作為京津冀大氣治理和散煤治理的重點(diǎn)省份，河北在2013年11月率先成為全國實(shí)施清潔型煤戰(zhàn)略的省份。

據(jù)河北日報報道，2014年冬季河北省各地開展了民用潔凈型煤替代工程試點(diǎn)。石家莊市則提前一年，2013年冬就在3.4萬農(nóng)戶中推廣潔凈型煤，并置換清潔燃燒爐具。2014年石家莊市進(jìn)一步加大對潔凈型煤和清潔燃燒爐具推廣力度，在轄區(qū)農(nóng)村推廣使用38萬噸潔凈型煤。

但河北的實(shí)踐遇到了困難，《河北青年報》2015年的一則報道將清潔型煤的推廣比喻為“尷尬的任務(wù)”，并直陳清潔煤推廣存在不耐燒、原有爐具不配套、政府補(bǔ)貼后價格仍較高、劣質(zhì)散煤端口難堵等四大問題。

環(huán)保專家彭應(yīng)登此前曾前往河北曲陽實(shí)地考察。他對澎湃新聞?wù)f，上述四項原因與“河北曲陽散煤用戶被拘留”一事并不能劃等號，曲陽地處河北、山西交界處，本身為煤炭集散地，居民燒散煤的根本原因是劣質(zhì)煤便宜且獲取容易。

“此事件的根本原因還是極少數(shù)人貪圖便宜，而且劣質(zhì)煤很可能不用買，哪里弄一點(diǎn)邊角料就行。”彭應(yīng)登說，原有爐具不配套情況已得到很大改觀，清潔煤不耐燒則是偽命題。

彭應(yīng)登告訴澎湃新聞，近年來河北地方政府不論省、市，特別是北京周邊的廊坊、保定地區(qū)在爐具改造上投入巨大，比如廊坊曾投入一個多億更換清潔煤燃燒爐具，曲陽也不例外。

“曲陽事件，從爐具不配套、清潔煤不耐燒從現(xiàn)在情況看都不是原因，主要是劣質(zhì)煤便宜、獲取容易，此前政府沒有嚴(yán)管時都是這么燒的，存在慣性。”彭應(yīng)登表示，曲陽地方政府治理環(huán)境的決心可以理解，但方式方法有問題，不應(yīng)拘留散煤用戶。

價格低廉的散煤在經(jīng)濟(jì)上對北方農(nóng)村居民確有較大吸引力，澎湃新聞記者于2017年11月探訪河北永年河北鋪村時，這個村莊彼時已完成“煤改氣”改造，但仍有村民因擔(dān)心清潔能源價格較高而在悄悄燒散煤取暖，有村民對澎湃新聞?wù)f，散煤的價格比清潔煤每噸便宜上百元左右。

部分潔凈煤存在不易點(diǎn)燃、不耐燒等問題

清潔煤的供應(yīng)問題也一直被談及。

中國煤炭科工集團(tuán)披露的數(shù)據(jù)顯示，以河北為例，2015年全省已建成105個型煤生產(chǎn)配送中心，計劃推廣潔凈型煤700萬噸，但是實(shí)際推廣民用型煤僅206.56萬噸。

中國煤炭科工集團(tuán)研究員麥方代在接受媒體采訪時曾表示，潔凈型煤的推廣工作從供應(yīng)角度遇到的困難主要是供應(yīng)能力不足。

“型煤企業(yè)產(chǎn)品競爭力嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼，但是地方財政壓力比較大。”麥方代說，由于大多數(shù)型煤生產(chǎn)企業(yè)迫于現(xiàn)金流的壓力，僅在取暖季到來前數(shù)月生產(chǎn)數(shù)萬噸清潔型煤，在民用型煤采購季，產(chǎn)品供應(yīng)能力嚴(yán)重不足，且型煤生產(chǎn)技術(shù)存在一定不足，規(guī)模小、產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊，部分型煤企業(yè)難以完成計劃指標(biāo)任務(wù)。

除了供應(yīng)，清潔型煤的推廣也同樣存在阻力。麥方代介紹，潔凈型煤產(chǎn)品價格比煙煤高300元至500元，在煙煤取締不力時，難以通過市場競爭立足。

此外，市場上通用爐具與無煙型煤適應(yīng)性較差，農(nóng)戶對潔凈型煤認(rèn)知程度不足，也影響了推廣效果。

上述清潔煤推廣中面臨的問題隨后一度成為業(yè)界關(guān)注的熱點(diǎn)。

2018年8月31日，中國煤控研究項目發(fā)布的《中國散煤綜合治理調(diào)研報告2018》亦指出，2017 年散煤治理速度快、成效大，農(nóng)村清潔取暖破題，但經(jīng)濟(jì)性難點(diǎn)尚未解決、清潔能源的冬季供應(yīng)短缺問題突出。

上述報告指出，潔凈型煤和節(jié)能環(huán)保爐具都是為季節(jié)性需求產(chǎn)品，迫于資金周轉(zhuǎn)壓力，價格和補(bǔ)貼的不確定性，大多型煤加工企業(yè)以銷定產(chǎn)，使得銷售旺季產(chǎn)能不能滿足銷量。

此外，上述報告還指出，當(dāng)前大多數(shù)型煤生產(chǎn)線設(shè)備投資低，生產(chǎn)工藝落后，產(chǎn)品質(zhì)量和穩(wěn)定性較差，導(dǎo)致部分潔凈煤產(chǎn)品往往存在不易點(diǎn)燃、不耐燒等問題，而潔凈型煤還需配套環(huán)保爐具，額外成本也是制約因素之一。

上述報告建議建議以區(qū)域中心城市為單位建設(shè)統(tǒng)一的型煤原料和產(chǎn)品儲運(yùn)中心，與統(tǒng)購統(tǒng)銷平臺配套，為區(qū)域內(nèi)企業(yè)統(tǒng)一提供原料和產(chǎn)品，并進(jìn)一步加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)。

事實(shí)上，上述情況和對策在此前的環(huán)保規(guī)劃中已被提及。

2016年10月，原環(huán)保部發(fā)布了《民用煤燃燒污染綜合治理技術(shù)指南（試行）》，這一《指南》旨在為各地開展民用煤燃燒污染治理，以及冬季污染防治提供總體思路、技術(shù)手段和政策建議，加強(qiáng)民用煤燃燒污染治理有了“路線圖”。

這份《指南》提出各地區(qū)在因地制宜的情況下，選擇電采暖、燃?xì)獠膳⑻柲懿膳⒄託獠膳⑸镔|(zhì)成型燃料采暖以及組合采暖方式替代原有燃煤取暖方式。

這份《指南》還提出對劣質(zhì)民用散煤實(shí)施優(yōu)質(zhì)煤替換，保證低揮發(fā)分、低灰、低硫的優(yōu)質(zhì)煤炭和潔凈型煤的供應(yīng)，積極推進(jìn)潔凈煤加工技術(shù)的發(fā)展，建立并完善民用煤供應(yīng)體系；推廣符合國家或地方標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能環(huán)保型燃煤采暖爐具，規(guī)范爐具的安裝和使用；鼓勵在城鄉(xiāng)接合部、城中村和居住較為集中的村鎮(zhèn)發(fā)展集中供熱，大力推動農(nóng)村建筑節(jié)能改造及節(jié)能新民居建設(shè)。

“優(yōu)質(zhì)煤替換是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下的過渡性措施，長遠(yuǎn)來看，需要逐步用電能、天然氣和太陽能等清潔能源替代民用煤。”《指南》發(fā)布之時，原環(huán)保部科技司有關(guān)負(fù)責(zé)人曾對此評述稱。

此后的數(shù)年間，以“煤改氣”、“煤改電”為代表的清潔能源改造工程在中國北方地區(qū)大刀闊斧的開展，被視為治理散煤的根本性舉措。

散煤治理除了“疏”還應(yīng)從供應(yīng)源頭“堵”

事實(shí)上，這份具有綱領(lǐng)性意義的《指南》發(fā)布后，直接而來的是京津冀地區(qū)禁煤區(qū)的劃定。

河北省一位環(huán)保系統(tǒng)人士曾對澎湃新聞分析稱，散煤治理除了“疏”即保障清潔型煤供應(yīng)外，還應(yīng)“堵”即從源頭控制散煤的供應(yīng)。

2016年9月，2016至2017年度《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施》發(fā)布，河北省在與京津接壤區(qū)域的保定、廊坊18個縣市區(qū)劃定禁煤區(qū)，到2017年10月底前完成除電煤、集中供熱和原料用煤外燃煤“清零”。

河北省提出，禁煤區(qū)實(shí)施“煤改電”和“煤改氣”將能享受到一系列補(bǔ)貼支持政策。

其中主要措施為農(nóng)村“電代煤”可領(lǐng)設(shè)備購置費(fèi)的85%作為補(bǔ)貼，采暖期居民用電0.2元/千瓦時；農(nóng)村“氣代煤”可領(lǐng)設(shè)備購置費(fèi)的70%作為補(bǔ)貼，以及1元/立方米的采暖期用氣補(bǔ)貼，每戶每年最高補(bǔ)貼氣量1200立方米等。

但禁煤區(qū)的實(shí)驗遇到了一些困難。

據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報》2016年10月24日的報道，禁煤區(qū)在設(shè)立一個月左右，便需直面清潔能源改造成本高、散煤銷售點(diǎn)多面廣阻斷難等問題。

上述《經(jīng)濟(jì)參考報》報道還稱，據(jù)河北省發(fā)改委測算，“禁煤區(qū)”內(nèi)共有19.4萬農(nóng)戶改電、86萬農(nóng)戶改氣，預(yù)計總投資283億元，其中需省和市縣政府投資75億元。而每年運(yùn)行費(fèi)補(bǔ)貼達(dá)14.2億元。

禁煤區(qū)的情況是北方地區(qū)淘汰散煤、清潔能源改造面臨問題的縮影。

2017年，“大氣十條”五年收官之際、“煤改氣”提速的背景下，北方地區(qū)曾一度出現(xiàn)比往年更為嚴(yán)峻的“氣荒”。

而自2017年年底那場波及華北地區(qū)的“氣荒”之后，一年來“以氣定改”和“循序漸進(jìn)”成為推進(jìn)“煤改氣”工程自上而下的行動指南，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板和尋找確定更多氣源亦成為相關(guān)部門聚力解決的問題。

國家發(fā)改委、能源局、財政部等多部委于2017年12月5日聯(lián)合印發(fā)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021年）》，全面分析了中國北方地區(qū)清潔取暖的現(xiàn)狀、問題及解決方案。

上述《規(guī)劃》中指出，我國北方地區(qū)取暖使用能源以燃煤為主，燃煤取暖面積約占總?cè)∨娣e的83%，取暖用煤年消耗約4億噸標(biāo)煤，其中散燒煤(含低效小鍋爐用煤)約2億噸標(biāo)煤，主要分布在農(nóng)村地區(qū)。

《規(guī)劃》提出，到 2019年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到 50%，替代散燒煤7400萬噸。到2021年，北方地區(qū)清潔取暖率達(dá)到70%，替代散燒煤(含低效小鍋爐用煤)1.5 億噸。

今年7月3日，國務(wù)院印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》就北方地區(qū)清潔取暖問題，《三年行動計劃》提出，2020年采暖季前，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原的平原地區(qū)要基本完成生活和冬季取暖散煤替代，力爭2020年天然氣占能源消費(fèi)總量比重達(dá)到10%。

但多位專家此前也對澎湃新聞表示，從長遠(yuǎn)看，僅依靠“煤改氣”和“煤改電”并不能完全解決北方地區(qū)清潔取暖問題，還應(yīng)因地制宜發(fā)展生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⑻柲艿榷喾N清潔能源，而這也與多部委聯(lián)合印發(fā)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃（2017-2021年）》的觀點(diǎn)相契合。

“關(guān)鍵還是氣源問題，市場問題和供應(yīng)量問題，（今年）‘煤改氣’相比以往要慎重得多，更多傾向于煤改電。”一位河北環(huán)保系統(tǒng)人士對澎湃新聞?wù)f，2018年河北的“雙代煤”改造計劃以穩(wěn)妥為主，并提高了“煤改電”的比例。

“煤改氣”和“煤改電”工程穩(wěn)步推進(jìn)之后，未來的清潔取暖工作仍將面臨更多挑戰(zhàn)，而伴隨這一過程，中國北方的散煤將逐步走入歷史。