近日，“中國三農發布”報道了內蒙古自治區開魯縣建華鎮種植戶被要求交土地“增補承包費”一事，引發廣泛關注。

4月23日，開魯縣發布通報稱，村鎮干部催收的“增補承包費”，是開魯縣新增耕地高效利用試點工作采取的處置方式之一，即由村集體對新增耕地收取的有償使用費。

4月24日，開魯縣政府新聞辦發布《開魯縣關于近期網民關心關注問題調查情況的說明》（下稱《說明》）再次回應稱，雙勝村委會與張某柱于2004年3月20日簽訂了5600畝荒沼草甸子土地租賃合同，明確約定該地塊用于興建奶牛養殖場和用于飼草料種植，土地租賃費用為每畝每年4元。此地塊不是二輪延包范圍的土地?！皣炼{”數據顯示，該地塊主要是林草地類?！皣寥{”數據顯示，由于多年私自開墾耕種，其中的4650畝地塊“國土三調”調查認定為耕地，實際改變了合同約定的土地用途，造成合同標的物性質發生變更。在試點工作中，村集體考慮歷史背景和現實情況，同意張某柱與本村集體經濟組織成員同樣適用每畝新增耕地收取200元有償使用費的收費標準。經過了解，張某林已將其中大部分地塊轉租給別人經營，每畝每年租金700元以上。

此次事件為何呈現出復雜性？什么是“國土三調”？如何分類處置國土“三調”的新增耕地？針對以上問題，澎湃新聞記者采訪多位農業農村領域的專家進行解讀。

什么是國土“三調”

中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明告訴澎湃新聞記者，這一事件，本質上是賬面意義上的國土“三調”新增耕地如何消化處置的問題。

2018年9月，國務院統一部署開展第三次全國國土調查（下稱“三調”），以2019年12月31日為標準時點匯總數據?！叭{”全面采用優于1米分辨率的衛星遙感影像制作調查底圖，廣泛應用移動互聯網、云計算、無人機等新技術，創新運用“互聯網+調查”機制，全流程嚴格實行質量管控，歷時3年，21.9萬調查人員先后參與，匯集了2.95億個調查圖斑數據，全面查清了全國國土利用狀況。

陳明告訴澎湃新聞記者，從2009年國土“二調”到2019年國土“三調”10年間，我國耕地賬面數據發生較大變化，內蒙古、新疆、黑龍江、吉林、遼寧5省區耕地凈增加，其余省份耕地均凈減少。內蒙古自治區耕地由1.37億畝增加到1.73億畝，凈增加約3500萬畝。

“北方五省耕地增加的面積較多，主要是從林地、草地、四荒地改造而來。這屬于歷史的一個模糊地帶，目前來看，已經形成耕地的，從糧食安全的角度，可能要保持下去，從生態保護的角度，不能再濫墾林地和草地?！标惷髡f。

中國農業大學土地學院院長李保國在接受媒體采訪時表示，“我國耕地面積變化中，第三次全國國土調查是一個重要節點。在此前，有許多農民或企業自己開墾的耕地，并沒有被統計在內，某種意義上，是耕地中的‘黑戶’，可以稱之為‘黑地’。在第三次全國國土調查中，這些‘黑地’全部被調查出來，成為了新增耕地的一部分?！?/p>

“一般來說，新增耕地會被劃歸村集體，作為村集體的產業，也是為發展鄉村的集體經濟。在這種情況下，村集體可能會把這些新增耕地，有償承包給愿意耕種者使用，獲得集體收入。”李保國說，“至于原本已經有承包合同的該如何處理，可能每個地方各有不同。”

糾紛的核心問題

陳明指出，不僅內蒙古，全國各地過去都有大量的四荒地，存在以很低的價格租給特定關系人、又轉租給別人經營的情況。

“如果倒查20年從執行上很難，當時的價格可能明顯低于正常耕地的流轉價格。如果發生了糾紛協商不成，走司法程序的話，法院會酌情參考如《民法典》、《農村土地承包法》等法律的相關規定?！?/p>

《說明》稱，按照上級有關文件要求，試點工作總的原則是，對“國土三調”新增加且未確權的耕地，原則上不再承包到戶，由集體經濟組織統一經營管理。為維護社會穩定和承包經營關系穩定，開魯縣主要按兩種情形分類處置：第一種是對拱地頭、平水壩、填溝渠等新增的過于分散、短期內無法整合使用的耕地，優先交由原承包戶經營，村集體收取有償使用費。第二種是對較大規模的單獨新增耕地地塊，依據《民法典》第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協商變更合同，協商不成的訴請人民法院或仲裁機構解除合同，收回統一管理。

“情勢變更”來源于民法中合同法的概念，是指合同成立后，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。

北京萬典律師事務所主任王衛洲表示，開魯縣土地承包糾紛，當地主張“情勢變更”，并不能成立。首先國土調查必然導致大量的土地用途調整更新，如果都來主張情勢變更，勢必影響所有的土地承包、租賃、流轉等合同的履行，顯然不符合法律精神；其次，承包戶在村里復墾土地，村委會對自己眼皮底下的事不可能不知情，顯然不屬于不可預料，所以情勢變更明顯不能適用。

他表示，如官方通報內容屬實，承包戶的行為屬于違約行為。因為此前合同約定該地塊用于養牛和飼草料種植，承包戶沒有用于養殖場和飼草料種植，而進行了開墾耕種。同時直接承包者若在未告知的情況下將地又以每畝700塊錢租金轉給其他人經營，那就屬于違約行為。

關于如何變更合同，《說明》稱，雙勝村依照政策文件要求，形成村民代表會議決議明確：對有新增耕地的承包戶，原則上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每畝每年200元的有償使用費，所繳費用收歸村集體分配使用，土地交由原承包戶繼續經營。

王衛洲認為，由于承包戶違約，村民通過村民代表大會決議提出收取200元的“有償使用費”有一定的法律依據。當然，承包方也可以認為這個費用過高，不予同意。合同雙方協商不成，就可以通過訴訟來平衡各方利益。

“開魯縣這個事情越來越大根本原因就是當地政府插手民事糾紛，以政策和行政手段來干預影響民事合同的履行，顯然不當，法律糾紛的解決還是讓合同主體通過司法程序處理才是正道。”王衛洲說。

江蘇大學中國農業裝備產業發展研究院副院長張宗毅對澎湃新聞記者表示，“三農”問題有很強的復雜性，不能簡單套用合法不合法。他認為，本案中的土地承包農戶通過長期的土地治理和投入，實際上對國家糧食生產有較大貢獻。

“很多耕地的增長都是來源于草原。如果說這些都違法，那么就不應該有新增耕地高效利用一說，‘三調’出來的新增耕地都應該恢復為草原。但這與國家發展需要嚴重背離。不能因為土地利用規劃沒有劃為耕地，就不管實際上是否是耕地，是否實際發揮了作用。”

國土“三調”新增耕地如何消化處置

多位學者認為，國土“三調”新增耕地如何消化處置，需要各方協商解決。

農業農村部農研中心研究員張照新在接受澎湃新聞記者采訪時表示，土地性質的變化如果是因為農戶通過自身開墾形成的，如何處理這種變動和帶來的收益，也是一個法律問題?！俺邪诉^去的耕地，自己投資搞基礎設施建設，土地價值提升了，所產生的級差地租，歸誰所有，這個問題需要厘清?！?/p>

張宗毅表示，如果地方政府追求集體經濟發展，同時認為土地增值部分需要重新分配，可以考慮將涉案地塊全部列為高標準農田建設項目，按照最新3000元一畝的標準將資金全部補貼給承包農戶，然后視同農田改造資金部分由政府投入，再重新簽訂合同，按照改造資金政府投入部分占比乘以同質地塊租金市場價加收地租。

陳明認為，從目前公開的情況看，開魯縣的事件就是管理者和承包者因價格沒有談攏而引發的沖突。新增耕地的形成是一個歷史過程，這些土地怎么收費并無確定的法律規范可循，需要一個周延的方案和長期的協商過程去解決。

“收費多少是一個市場議價的結果，收多少更合理其實沒有固定的依據，要靠雙方充分協商。這里既涉及基層治理的協商過程，也涉及市場交易的細節問題。要按現在的標準往未來看，找到一個相對公平的處置方式，還是需要各方坐下來協商。”

陳明告訴記者，即使作為上級確定的新增耕地高效利用試點單位，也需要在具體執行時作分析判斷，進行研究，不能主觀地想當然。

“新增耕地的收費，對于北方財政不是小數目。但這些地方政府要清楚，真正能用來收費的沒有那么多。只有連片大面積的開荒，才有可能和現在的承包戶重新談判價格。過于分散、短期內無法整合使用的耕地盡管總量不小，但收費的執行成本極高，還可能引發大量糾紛矛盾。” 

陳明建議，從耕地的實際空間布局看，國土“三調”新增耕地的分布存在三種情況，應采取分類處置的方式。不同情況下消化處置的大原則確定下來之后，具體的操作標準可以通過村民自治解決。已登記確權的情況下不存在新增耕地消化處置問題，已登記未確權的情況本質上也不存在新增耕地消化處置問題，但后續有必要結合農村土地“二輪”延包工作對確權證書進行更正。未登記未確權的情況更為復雜，需要綜合考慮地塊規模、地形地貌采取后續處置措施。

“新增耕地處于農戶承包地邊緣且面積很小，可以直接確權給實際用地農戶，在‘二輪’延包工作中對確權證書進行更正。新增耕地獨立成塊、與農戶承包地相連且面積不大的，可以考慮一次性收取一定數額的承包費，確權給實際用地農戶。新增耕地獨立成塊且面積較大，可以考慮采取按年收費方式進行承包經營?！标惷髡f。