近日，“中國(guó)三農(nóng)發(fā)布”報(bào)道了內(nèi)蒙古自治區(qū)開(kāi)魯縣建華鎮(zhèn)種植戶被要求交土地“增補(bǔ)承包費(fèi)”一事，引發(fā)廣泛關(guān)注。

4月23日，開(kāi)魯縣發(fā)布通報(bào)稱(chēng)，村鎮(zhèn)干部催收的“增補(bǔ)承包費(fèi)”，是開(kāi)魯縣新增耕地高效利用試點(diǎn)工作采取的處置方式之一，即由村集體對(duì)新增耕地收取的有償使用費(fèi)。

4月24日，開(kāi)魯縣政府新聞辦發(fā)布《開(kāi)魯縣關(guān)于近期網(wǎng)民關(guān)心關(guān)注問(wèn)題調(diào)查情況的說(shuō)明》（下稱(chēng)《說(shuō)明》）再次回應(yīng)稱(chēng)，雙勝村委會(huì)與張某柱于2004年3月20日簽訂了5600畝荒沼草甸子土地租賃合同，明確約定該地塊用于興建奶牛養(yǎng)殖場(chǎng)和用于飼草料種植，土地租賃費(fèi)用為每畝每年4元。此地塊不是二輪延包范圍的土地。“國(guó)土二調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，該地塊主要是林草地類(lèi)。“國(guó)土三調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，由于多年私自開(kāi)墾耕種，其中的4650畝地塊“國(guó)土三調(diào)”調(diào)查認(rèn)定為耕地，實(shí)際改變了合同約定的土地用途，造成合同標(biāo)的物性質(zhì)發(fā)生變更。在試點(diǎn)工作中，村集體考慮歷史背景和現(xiàn)實(shí)情況，同意張某柱與本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同樣適用每畝新增耕地收取200元有償使用費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)了解，張某林已將其中大部分地塊轉(zhuǎn)租給別人經(jīng)營(yíng)，每畝每年租金700元以上。

此次事件為何呈現(xiàn)出復(fù)雜性？什么是“國(guó)土三調(diào)”？如何分類(lèi)處置國(guó)土“三調(diào)”的新增耕地？針對(duì)以上問(wèn)題，澎湃新聞?dòng)浾卟稍L多位農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的專(zhuān)家進(jìn)行解讀。

什么是國(guó)土“三調(diào)”

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明告訴澎湃新聞?dòng)浾撸@一事件，本質(zhì)上是賬面意義上的國(guó)土“三調(diào)”新增耕地如何消化處置的問(wèn)題。

2018年9月，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署開(kāi)展第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（下稱(chēng)“三調(diào)”），以2019年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)匯總數(shù)據(jù)。“三調(diào)”全面采用優(yōu)于1米分辨率的衛(wèi)星遙感影像制作調(diào)查底圖，廣泛應(yīng)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、無(wú)人機(jī)等新技術(shù)，創(chuàng)新運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”機(jī)制，全流程嚴(yán)格實(shí)行質(zhì)量管控，歷時(shí)3年，21.9萬(wàn)調(diào)查人員先后參與，匯集了2.95億個(gè)調(diào)查圖斑數(shù)據(jù)，全面查清了全國(guó)國(guó)土利用狀況。

陳明告訴澎湃新聞?dòng)浾撸瑥?009年國(guó)土“二調(diào)”到2019年國(guó)土“三調(diào)”10年間，我國(guó)耕地賬面數(shù)據(jù)發(fā)生較大變化，內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江、吉林、遼寧5省區(qū)耕地凈增加，其余省份耕地均凈減少。內(nèi)蒙古自治區(qū)耕地由1.37億畝增加到1.73億畝，凈增加約3500萬(wàn)畝。

“北方五省耕地增加的面積較多，主要是從林地、草地、四荒地改造而來(lái)。這屬于歷史的一個(gè)模糊地帶，目前來(lái)看，已經(jīng)形成耕地的，從糧食安全的角度，可能要保持下去，從生態(tài)保護(hù)的角度，不能再濫墾林地和草地。”陳明說(shuō)。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地學(xué)院院長(zhǎng)李保國(guó)在接受媒體采訪時(shí)表示，“我國(guó)耕地面積變化中，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。在此前，有許多農(nóng)民或企業(yè)自己開(kāi)墾的耕地，并沒(méi)有被統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，某種意義上，是耕地中的‘黑戶’，可以稱(chēng)之為‘黑地’。在第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查中，這些‘黑地’全部被調(diào)查出來(lái)，成為了新增耕地的一部分。”

“一般來(lái)說(shuō)，新增耕地會(huì)被劃歸村集體，作為村集體的產(chǎn)業(yè)，也是為發(fā)展鄉(xiāng)村的集體經(jīng)濟(jì)。在這種情況下，村集體可能會(huì)把這些新增耕地，有償承包給愿意耕種者使用，獲得集體收入。”李保國(guó)說(shuō)，“至于原本已經(jīng)有承包合同的該如何處理，可能每個(gè)地方各有不同。”

糾紛的核心問(wèn)題

陳明指出，不僅內(nèi)蒙古，全國(guó)各地過(guò)去都有大量的四荒地，存在以很低的價(jià)格租給特定關(guān)系人、又轉(zhuǎn)租給別人經(jīng)營(yíng)的情況。

“如果倒查20年從執(zhí)行上很難，當(dāng)時(shí)的價(jià)格可能明顯低于正常耕地的流轉(zhuǎn)價(jià)格。如果發(fā)生了糾紛協(xié)商不成，走司法程序的話，法院會(huì)酌情參考如《民法典》、《農(nóng)村土地承包法》等法律的相關(guān)規(guī)定。”

《說(shuō)明》稱(chēng)，按照上級(jí)有關(guān)文件要求，試點(diǎn)工作總的原則是，對(duì)“國(guó)土三調(diào)”新增加且未確權(quán)的耕地，原則上不再承包到戶，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系穩(wěn)定，開(kāi)魯縣主要按兩種情形分類(lèi)處置：第一種是對(duì)拱地頭、平水壩、填溝渠等新增的過(guò)于分散、短期內(nèi)無(wú)法整合使用的耕地，優(yōu)先交由原承包戶經(jīng)營(yíng)，村集體收取有償使用費(fèi)。第二種是對(duì)較大規(guī)模的單獨(dú)新增耕地地塊，依據(jù)《民法典》第533條“情勢(shì)變更”條款，由村集體與承包戶協(xié)商變更合同，協(xié)商不成的訴請(qǐng)人民法院或仲裁機(jī)構(gòu)解除合同，收回統(tǒng)一管理。

“情勢(shì)變更”來(lái)源于民法中合同法的概念，是指合同成立后，合同的基礎(chǔ)條件發(fā)生了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的、不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于當(dāng)事人一方明顯不公平的，受不利影響的當(dāng)事人可以與對(duì)方重新協(xié)商；在合理期限內(nèi)協(xié)商不成的，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)變更或者解除合同。

北京萬(wàn)典律師事務(wù)所主任王衛(wèi)洲表示，開(kāi)魯縣土地承包糾紛，當(dāng)?shù)刂鲝垺扒閯?shì)變更”，并不能成立。首先國(guó)土調(diào)查必然導(dǎo)致大量的土地用途調(diào)整更新，如果都來(lái)主張情勢(shì)變更，勢(shì)必影響所有的土地承包、租賃、流轉(zhuǎn)等合同的履行，顯然不符合法律精神；其次，承包戶在村里復(fù)墾土地，村委會(huì)對(duì)自己眼皮底下的事不可能不知情，顯然不屬于不可預(yù)料，所以情勢(shì)變更明顯不能適用。

他表示，如官方通報(bào)內(nèi)容屬實(shí)，承包戶的行為屬于違約行為。因?yàn)榇饲昂贤s定該地塊用于養(yǎng)牛和飼草料種植，承包戶沒(méi)有用于養(yǎng)殖場(chǎng)和飼草料種植，而進(jìn)行了開(kāi)墾耕種。同時(shí)直接承包者若在未告知的情況下將地又以每畝700塊錢(qián)租金轉(zhuǎn)給其他人經(jīng)營(yíng)，那就屬于違約行為。

關(guān)于如何變更合同，《說(shuō)明》稱(chēng)，雙勝村依照政策文件要求，形成村民代表會(huì)議決議明確：對(duì)有新增耕地的承包戶，原則上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每畝每年200元的有償使用費(fèi)，所繳費(fèi)用收歸村集體分配使用，土地交由原承包戶繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。

王衛(wèi)洲認(rèn)為，由于承包戶違約，村民通過(guò)村民代表大會(huì)決議提出收取200元的“有償使用費(fèi)”有一定的法律依據(jù)。當(dāng)然，承包方也可以認(rèn)為這個(gè)費(fèi)用過(guò)高，不予同意。合同雙方協(xié)商不成，就可以通過(guò)訴訟來(lái)平衡各方利益。

“開(kāi)魯縣這個(gè)事情越來(lái)越大根本原因就是當(dāng)?shù)卣迨置袷录m紛，以政策和行政手段來(lái)干預(yù)影響民事合同的履行，顯然不當(dāng)，法律糾紛的解決還是讓合同主體通過(guò)司法程序處理才是正道。”王衛(wèi)洲說(shuō)。

江蘇大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副院長(zhǎng)張宗毅對(duì)澎湃新聞?dòng)浾弑硎荆叭r(nóng)”問(wèn)題有很強(qiáng)的復(fù)雜性，不能簡(jiǎn)單套用合法不合法。他認(rèn)為，本案中的土地承包農(nóng)戶通過(guò)長(zhǎng)期的土地治理和投入，實(shí)際上對(duì)國(guó)家糧食生產(chǎn)有較大貢獻(xiàn)。

“很多耕地的增長(zhǎng)都是來(lái)源于草原。如果說(shuō)這些都違法，那么就不應(yīng)該有新增耕地高效利用一說(shuō)，‘三調(diào)’出來(lái)的新增耕地都應(yīng)該恢復(fù)為草原。但這與國(guó)家發(fā)展需要嚴(yán)重背離。不能因?yàn)橥恋乩靡?guī)劃沒(méi)有劃為耕地，就不管實(shí)際上是否是耕地，是否實(shí)際發(fā)揮了作用。”

國(guó)土“三調(diào)”新增耕地如何消化處置

多位學(xué)者認(rèn)為，國(guó)土“三調(diào)”新增耕地如何消化處置，需要各方協(xié)商解決。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)研中心研究員張照新在接受澎湃新聞?dòng)浾卟稍L時(shí)表示，土地性質(zhì)的變化如果是因?yàn)檗r(nóng)戶通過(guò)自身開(kāi)墾形成的，如何處理這種變動(dòng)和帶來(lái)的收益，也是一個(gè)法律問(wèn)題。“承包了過(guò)去的耕地，自己投資搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，土地價(jià)值提升了，所產(chǎn)生的級(jí)差地租，歸誰(shuí)所有，這個(gè)問(wèn)題需要厘清。”

張宗毅表示，如果地方政府追求集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)認(rèn)為土地增值部分需要重新分配，可以考慮將涉案地塊全部列為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目，按照最新3000元一畝的標(biāo)準(zhǔn)將資金全部補(bǔ)貼給承包農(nóng)戶，然后視同農(nóng)田改造資金部分由政府投入，再重新簽訂合同，按照改造資金政府投入部分占比乘以同質(zhì)地塊租金市場(chǎng)價(jià)加收地租。

陳明認(rèn)為，從目前公開(kāi)的情況看，開(kāi)魯縣的事件就是管理者和承包者因價(jià)格沒(méi)有談攏而引發(fā)的沖突。新增耕地的形成是一個(gè)歷史過(guò)程，這些土地怎么收費(fèi)并無(wú)確定的法律規(guī)范可循，需要一個(gè)周延的方案和長(zhǎng)期的協(xié)商過(guò)程去解決。

“收費(fèi)多少是一個(gè)市場(chǎng)議價(jià)的結(jié)果，收多少更合理其實(shí)沒(méi)有固定的依據(jù)，要靠雙方充分協(xié)商。這里既涉及基層治理的協(xié)商過(guò)程，也涉及市場(chǎng)交易的細(xì)節(jié)問(wèn)題。要按現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)往未來(lái)看，找到一個(gè)相對(duì)公平的處置方式，還是需要各方坐下來(lái)協(xié)商。”

陳明告訴記者，即使作為上級(jí)確定的新增耕地高效利用試點(diǎn)單位，也需要在具體執(zhí)行時(shí)作分析判斷，進(jìn)行研究，不能主觀地想當(dāng)然。

“新增耕地的收費(fèi)，對(duì)于北方財(cái)政不是小數(shù)目。但這些地方政府要清楚，真正能用來(lái)收費(fèi)的沒(méi)有那么多。只有連片大面積的開(kāi)荒，才有可能和現(xiàn)在的承包戶重新談判價(jià)格。過(guò)于分散、短期內(nèi)無(wú)法整合使用的耕地盡管總量不小，但收費(fèi)的執(zhí)行成本極高，還可能引發(fā)大量糾紛矛盾。” 

陳明建議，從耕地的實(shí)際空間布局看，國(guó)土“三調(diào)”新增耕地的分布存在三種情況，應(yīng)采取分類(lèi)處置的方式。不同情況下消化處置的大原則確定下來(lái)之后，具體的操作標(biāo)準(zhǔn)可以通過(guò)村民自治解決。已登記確權(quán)的情況下不存在新增耕地消化處置問(wèn)題，已登記未確權(quán)的情況本質(zhì)上也不存在新增耕地消化處置問(wèn)題，但后續(xù)有必要結(jié)合農(nóng)村土地“二輪”延包工作對(duì)確權(quán)證書(shū)進(jìn)行更正。未登記未確權(quán)的情況更為復(fù)雜，需要綜合考慮地塊規(guī)模、地形地貌采取后續(xù)處置措施。

“新增耕地處于農(nóng)戶承包地邊緣且面積很小，可以直接確權(quán)給實(shí)際用地農(nóng)戶，在‘二輪’延包工作中對(duì)確權(quán)證書(shū)進(jìn)行更正。新增耕地獨(dú)立成塊、與農(nóng)戶承包地相連且面積不大的，可以考慮一次性收取一定數(shù)額的承包費(fèi)，確權(quán)給實(shí)際用地農(nóng)戶。新增耕地獨(dú)立成塊且面積較大，可以考慮采取按年收費(fèi)方式進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)。”陳明說(shuō)。