近日，“中國三農發布”報道了內蒙古自治區開魯縣建華鎮種植戶被要求交土地“增補承包費”一事，引發廣泛關注。

4月23日，開魯縣發布通報稱，村鎮干部催收的“增補承包費”，是開魯縣新增耕地高效利用試點工作采取的處置方式之一，即由村集體對新增耕地收取的有償使用費。關于個別基層干部對待群眾態度蠻橫、言語粗魯，開魯縣委已給予該鎮黨委副書記免職處理。

4月24日，開魯縣政府新聞辦再次回應稱，當地對較大規模的單獨新增耕地地塊的處置方式為，依據《民法典》第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協商變更合同，協商不成的訴請人民法院或仲裁機構解除合同，收回統一管理。

村集體考慮歷史背景和現實情況，同意張某柱與本村集體經濟組織成員同樣適用每畝新增耕地收取200元有償使用費的收費標準。經過了解，張某林已將其中大部分地塊轉租給別人經營。

此次糾紛由何而來？如何看待官方通報的“私自開墾耕種”？此事是否符合“情勢變更”？村鎮干部是否有權現場阻攔耕地？針對以上問題，澎湃新聞進行了梳理，并采訪多位法律界人士進行解讀。

 糾紛由何而來？

“中國三農發布”此前報道稱，開魯縣建華鎮種植戶在雙勝村承包了5000多畝地，現在已經到播種時節，但村、鎮有人看著不讓種地，今年要求他們每畝地繳納200元的費用。

報道還顯示，村里發出過催款通知。通知稱，經村民代表大會決議，現對承包的草地內新增耕地4650畝收取承包費，每畝每年200元，年限3年（2024年至2026年）。“限你在2024年4月10日前到村委會繳納承包費，逾期不繳納承包費原合同終止，土地由村委會收回另行發包。”

按鎮、村干部的說法，這些種植戶只有兩個選擇，要么交“增補承包費”，要么解除承包合同。

此次糾紛由何而來？

開魯縣4月24日的通報稱，涉事地塊由非雙勝村人員張某柱為興建奶牛養殖場租賃。據張某柱表示，該地塊目前實際交由其兄張某林經營。而張某林也非雙勝村人。

2004年3月20日，雙勝村委會與張某柱簽訂了5600畝荒沼草甸子土地租賃合同，約定該地塊用于興建奶牛養殖場和飼草料種植，土地租賃費用為每畝每年4元。此地塊不是二輪延包范圍的土地。“國土二調”數據顯示，該地塊主要是林草地類。“國土三調”數據顯示，由于多年私自開墾耕種，其中的4650畝地塊“國土三調”調查認定為耕地，實際改變了合同約定的土地用途，造成合同標的物性質發生變更。

通報稱，開魯縣作為上級確定的新增耕地高效利用試點單位，針對“國土三調”較“國土二調”新增加的耕地開展高效利用試點工作。按照上級有關文件要求，試點工作總的原則是，對“國土三調”新增加且未確權的耕地，原則上不再承包到戶，由集體經濟組織統一經營管理。對較大規模的單獨新增耕地地塊，依據《民法典》第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協商變更合同，協商不成的訴請人民法院或仲裁機構解除合同，收回統一管理。

在試點工作過程中，雙勝村依照政策文件要求，形成村民代表會議決議明確：對有新增耕地的承包戶，原則上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每畝每年200元的有償使用費，所繳費用收歸村集體分配使用，土地交由原承包戶繼續經營。

通報稱，按村集體決議，雖多次與張某柱、張某林溝通，但其始終不愿繳納費用，且于4月12日實施了翻耙行為。在勸阻翻耙行為過程中，發生了視頻中出現的“不讓種地”的說法，以及個別鎮村干部態度急躁、語言粗魯的失當情況，涉及到的鎮村干部已做出處理。

通報稱，目前，通過縣鎮村三級協調化解，雙勝村群眾已同意采取訴訟方式主張權益，解決矛盾問題，確保不再有阻礙翻地整地、貽誤農時等行為發生。

如何看待“私自開墾耕種”？

“中國三農發布”報道稱，種植戶稱，承包土地時，大部分土地長滿荒草，有許多積水的坑洼之地，還有鹽堿地，這20年中，承包者作出大量投入將不適合耕種的土地改造成了耕地。在第三次全國國土調查中，這些土地被確認為新增耕地。

而根據上述通報，2009年完成的“國土二調”數據顯示，該地塊主要是林草地類。10年后的“國土三調”數據顯示，由于多年私自開墾耕種，其中的4650畝地塊認定為耕地，實際改變了合同約定的土地用途，造成合同標的物性質發生變更。

開魯官方通報中未提及承包人“私自開墾耕種”行為是否違法，是否將追責。

北京市中聞律師事務所合伙人、中國應用法學研究所行政法博士后楊帆對澎湃新聞表示，是否違法要看承包者有沒改變土地規劃用途，而不能以土地調查結果為依據。如果是規劃的農用地改成了非農用地，毫無疑問是違法的，嚴重的甚至是刑事犯罪。但林地、草地和耕地都屬于農用地，理論上規劃是可以調整的。

北京萬典律師事務所主任王衛洲則表示，《中華人民共和國土地管理法》第三十九條規定，國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開發未利用土地；適宜開發為農用地的，應當優先開發成農用地。國家依法保護開發者的合法權益。

王衛洲表示，按照以上條款，如果最早地塊屬于“未開發利用的土地”，承包者是在保護生態、防止水土流失等前提下，進行了開墾耕種，國家應該是鼓勵的，不應該算作違法行為。

北京航空航天大學法學院兼職教授、北京市才良律師事務所榮譽主任王才亮認為，原有地塊的性質很重要，土地管理法鼓勵開墾耕種非耕地也就是鼓勵開墾荒地，而草原法對草原特殊保護，未經批準不準開工，如果是私自開墾草原地，那肯定是違法。

中國農業大學土地學院院長李保國在接受媒體采訪時表示，“我國耕地面積變化中，第三次全國國土調查是一個重要節點。在此前，有許多農民或企業自己開墾的耕地，并沒有被統計在內，某種意義上，是耕地中的‘黑戶’，可以稱之為‘黑地’。在第三次全國國土調查中，這些‘黑地’全部被調查出來，成為了新增耕地的一部分。”

“一般來說，新增耕地會被劃歸村集體，作為村集體的產業，也是為發展鄉村的集體經濟。在這種情況下，村集體可能會把這些新增耕地，有償承包給愿意耕種者使用，獲得集體收入。”李保國說，“至于原本已經有承包合同的該如何處理，可能每個地方各有不同。”

是否符合“情勢變更”，如何確定“增補費”？

根據通報，開魯縣對較大規模的單獨新增耕地地塊的處置方式是，依據《民法典》第533條“情勢變更”條款，由村集體與承包戶協商變更合同，協商不成的訴請人民法院或仲裁機構解除合同，收回統一管理。

“情勢變更”來源于民法中合同法的概念，是指合同成立后，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。

王衛洲認為，開魯縣土地承包糾紛，當地主張“情勢變更”，并不能成立。首先國土調查必然導致大量的土地用途調整更新，如果都來主張情勢變更，勢必影響所有的土地承包、租賃、流轉等合同的履行，顯然不符合法律精神；其次，承包戶在村里復墾土地，村委會對自己眼皮底下的事不可能不知情，顯然不屬于不可預料，所以情勢變更明顯不能適用。

他表示，如官方通報內容屬實，承包戶的行為屬于違約行為。因為此前合同約定該地塊用于養牛和飼草料種植，承包戶沒有用于養殖場和飼草料種植，而進行了開墾耕種。同時直接承包者若在未告知的情況下將地又以每畝700塊錢租金轉給其他人經營，那就屬于違約行為。

關于如何變更合同，當地通報稱，雙勝村依照政策文件要求，形成村民代表會議決議明確：對有新增耕地的承包戶，原則上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每畝每年200元的有償使用費，所繳費用收歸村集體分配使用，土地交由原承包戶繼續經營。

王衛洲認為，由于承包戶違約，村民通過村民代表大會決議提出收取200元的“有償使用費”有一定的法律依據。當然，承包方也可以認為這個費用過高，不予同意。合同雙方協商不成，就可以通過訴訟來平衡各方利益。

“開魯縣這個事情越來越大根本原因就是當地政府插手民事糾紛，以政策和行政手段來干預影響民事合同的履行，顯然不當，法律糾紛的解決還是讓合同主體通過司法程序處理才是正道。”王衛洲說。

鎮干部有權現場阻止耕種嗎？

“中國三農發布”的報道顯示，村鎮兩級干部不但阻撓農戶耕地，還要扣下農戶的拖拉機，還稱農戶屬于搶占集體資源，哄搶集體土地。當地公安機關也介入到這起糾紛中。

楊帆指出，《中華人民共和國農業法》第九十條規定，侵害農民和農業生產經營組織的土地承包經營權等財產權或者其他合法權益的，應當停止侵害，恢復原狀；造成損失、損害的，依法承擔賠償責任。國家工作人員利用職務便利或者以其他名義侵害農民和農業生產經營組織的合法權益的，應當賠償損失，并由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分。

他表示，根據以上法律規定，國家公職人員不得利用職權干涉農村土地承包合同的變更、解除事項。如果違反，要承擔損害賠償責任，責任人員可能要接受處分，甚至被追究刑事責任。

王才亮認為，鎮干部的行為、公安機關等采取的強制措施，沒有法律依據，屬于濫用職權。公職人員無權力介入農村土地承包或者變更、解除承包合同事項中。

王衛洲同樣認為當地鎮干部無權介入到承包合同和“增補承包費”糾紛中。他表示，農村土地承包合同是村集體經濟組織和承包人之間的事情，合同雙方有爭議可以進行協商，協商不成可以依法申請仲裁或者訴訟。鎮干部對于農村土地承包合同這種民事糾紛，顯然不適合介入。此外，公安部明令禁止公安機關介入非警務事項。

王衛洲表示，對于土地承包合同爭議，應當由合同雙方協商解決，協商不成的可以申請仲裁或者向人民法院提起訴訟，由行政機關出面干涉明顯不當。如果造成當事人的經濟損失，應當賠償。