企業或品牌出海全球化方興未艾。2023年，中國對外非金融類直接投資1301億美元，同比增長達11.4%，是自2016年加強監管后的顯著高點（次高為2021年的3.2%）。2024年1-2月，該指標維持增長態勢，按人民幣計同比增長10%。

企業出海稱為“走出去”，與“引進來”相對應，共同構成了中國政府對外開放政策的一部分?！白叱鋈ァ睉鹇哉教岢鲆?4年?；谡聿⒎治鲞^往對外直接投資、出口貿易等相關政策，澎湃研究所研究員發現，在紛繁復雜的出海浪潮中，中國官方在對外投資節奏、行業、國別、目標上都有明確的導向。

政策趨勢：從出境投資便利化，到強化境外投資監管

20世紀80年代至90年代初相關政策法規逐漸確立，原外經貿部和外匯管理局頒布較規范、嚴格的對外投資審批管理制度，對境外投資企業的限制較多。

進入21世紀，境外投資項目與外匯管理的核準制度開始簡化。

2004年，國務院發布《關于投資體制改革的決定》，國家發改委隨后發布《境外投資項目核準暫行管理辦法》（第21號令），將原有對外投資管理的“審批制”改為“核準制”，即依據投資的規模和類型由國家發改委或地方發改委核準，重大項目核準后還應向上級單位報備核準。2009年商務部頒布《境外投資管理辦法》，進一步下放核準權限、簡化核準程序，對外投資管理制度不斷便利化。2014年，國家發改委出臺《境外投資項目核準和備案管理辦法》（9號令），對一般境外投資項目普遍施行“備案制”，核準范圍和程度大幅縮小和簡化，將便利化程度推到新高度。

外匯管理方面， 2006年外匯管理局發布的《關于調整部分境外投資外匯管理政策的通知》，成為重要的轉折點，標志外匯管理由審批制向核準制轉變，部分取消了境外投資外匯資金來源審查和購匯額度的限制。

在各種鼓勵、便利境外投資政策支持下，2015、2016年中國境外投資井噴式增長，特別是民營企業投資并購異?；馃幔袊鈪R儲備從2014年6月的3.99萬億美元下降到2016年11月的3.05萬億美元。

2016年起，政策迎來強化境外投資監管的趨勢。

2016年11月，國家發改委等四部委發聲加強境外投資領域的監管，重點關注“個別企業或個人通過對外投資渠道來轉移資產”的行為。2017年，《關于規范企業海外經營行為的若干意見》《關于改進境外企業和對外投資安全工作的意見》發布，要求規范企業經營行為，建立統一高效的境外企業和對外投資安全保護體系。同年，國務院發布《關于進一步引導和規范境外投資方向的指導意見》，明確鼓勵、限制和禁止的三類境外投資活動，限制房地產、酒店、影城、娛樂業、體育俱樂部等領域的境外投資。國家發改委、商務部、人民銀行等紛紛發文，表示加強對企業境外投資真實性、合規性審查和監管，控制非理性投資。

國家外匯管理局也通過工作流程等操作手段強化監管，以求“平穩有序”。如2021年國家外匯管理局提出將防范跨境資本異常流動風險、完善外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架作為重點工作。2024年1月國家外匯管理局會議強調“防范跨境資金流動風險，強化外匯領域監管全覆蓋”[4]。統一信息平臺、大數據等科技監管手段也已啟用。

目標趨勢：從經濟輔助手段，到提升全球影響力的綜合性目標

大約在2013年之前，中國的“走出去”政策主要是經濟發展的輔助手段，是應對產能過剩、貿易壁壘等經濟問題的反應措施。如1979年，國務院提出“允許出國辦企業”，這是中國第一次提出對外投資政策，當時為應對國外的貿易壁壘，促進原料進口和加工制成品的出口，中國允許部分貿易企業到與進口國不存在貿易壁壘的第三國投資興辦企業。

世紀之交，中央醞釀提出“走出去”戰略，背景是90年代末段的產能過剩問題。有研究者指出，“走出去”戰略形成的實踐基礎，是當時“經濟運行環境的深刻變化”，以及由此帶來“新問題新矛盾”，特別是“需求不足”“大量產品積壓”，需要在“更廣闊的空間里進行經濟結構調整和資源優化配置”。2001年加入WTO（世界貿易組織）通過引進外資和出口貿易則一定程度上緩解了產能過剩和貿易問題。

但產能過剩仍是中國經濟發展過程中不時出現的“幽靈”。2013年，為應對“鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業產能嚴重過?！?，國務院提出《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》，解決辦法包括“鞏固擴大國際市場”和“擴大對外投資合作”。

近十年，除了配合經濟發展、解決產業問題，中央對“走出去”政策的設計開始更多置于更宏大的國家戰略之下。

經過二三十年的改革開放，中國取得顯著的經濟成就。2010年，中國GDP突破40萬億元，超過日本成為世界第二大經濟體；2013年，中國超過美國成為全球貿易第一大國，外匯儲備達到歷史最高位。由此，中國對提升全球地位與影響力充滿向往和信心。

2013年，“一帶一路”倡議成型；2015年，央行正式提出“人民幣國際化”；2022年，黨的二十大報告提出“有序推進人民幣國際化”。這表明，人民幣國際化從探索和累積經驗的穩慎階段，步入制度設計與行動的有序推進新階段。

這一時期，著眼于產業升級、創新的“制造強國”戰略也被提出。2015年，國務院發布《中國制造2025》，提出“重在創新驅動、轉型升級，邁向中高端”的制造強國計劃。“中國制造”對接“一帶一路”，制造業加快了跨國化發展。

這些中國式全球化戰略與產業升級計劃成為進一步推行“走出去”戰略的有益背景，為中國企業出海奠定了較正面的總體政策環境。

出海重點引導行業：文化、基礎設施、新出口與戰興產業等

近年來的政策顯示，鼓勵“走出去”的行業、領域、目標和國別，具有越來越強的導向性。文化、基礎設施、新出口、戰興產業等被明確鼓勵“走出去”，且政策明確引導與“一帶一路”國家合作發展此類行業。

1） （涉）文化類行業。

2011年《關于深化文化體制改革的決定》中提出“文化走出去”工程，以增強中國文化國際影響力。2016年，文化部聯合商務部等印發《開拓海外文化市場行動計劃（2016-2020年）》。2022年，商務部等27部門發布《關于推進對外文化貿易高質量發展的意見》，進一步鼓勵各類文化產品、服務及數字文化平臺走向海外[3]。此外，文化部還于2016年明確提出要“促進‘一帶一路’文化貿易合作”[4]。

最近，餐飲業被鼓勵“走出去”“積極開拓海外市場”，也在一定程度上基于“傳播中華優秀餐飲文化”的考量。

2） 基礎設施領域。

鐵路、電力、通信網絡、建筑工程、工程機械、裝備等基礎設施相關行業是“一帶一路”合作的典型領域。2015年，國務院發布《關于推進國際產能和裝備制造合作的指導意見》，提出加快鐵路、電力等國際產能和裝備制造合作，參與世界其他發展中國家基礎設施建設和工業化、城鎮化進程。2017年，國務院發布《關于促進建筑業持續健康發展的意見》，提出加快建筑業企業“走出去”，充分發揮建筑業企業在高鐵、公路、電力、港口、機場、油氣長輸管道、高層建筑等工程建設方面的比較優勢，參與“一帶一路”建設。

近年，數字新基建也得到重視。2017年起發起的“數字絲綢之路倡議”、《攜手構建網絡空間命運共同體行動倡議》等，推動構建和平、安全、開放、合作、有序的網絡空間。2021年，商務部等三部門聯合印發《數字經濟對外投資合作工作指引》，推動數字經濟對外投資合作，積極融入數字經濟全球產業鏈、加快推進數字基礎設施建設、推動傳統產業數字化轉型等。

3） “新出口”領域。

出口升級成為政策引導重點。如2016年商務部等發布《關于加強國際合作提高我國產業全球價值鏈地位的指導意見》，提出“支持各類中小企業通過委托設計（ODM）、自創品牌（OBM）等各種形式，嵌入跨國企業主導的全球價值鏈，分享技術、制造、管理等方面的外溢效應。支持跨境電子商務發展，鼓勵企業通過規范的海外倉等模式，融入境外零售體系。鼓勵企業自建電子商務平臺加快品牌培育，拓展營銷渠道，同時擴大進口和出口。”

同時，品牌出海、跨境電商等受到政策鼓勵。2015年《中國制造2025》和2021年發布的“十四五”規劃中，都有“提升自主品牌影響力和競爭力”的號召。作為外貿新業態的跨境電商、海外倉是近年利好政策最密集的行業。新冠疫情刺激線上消費使中國跨境電商發展提速，2021年后諸多相關政策均表示給予大力支持。

4） 戰略性新興產業。

加快發展戰略性新興產業是中央“為推動我國經濟發展方式轉變和產業結構升級作出的重大戰略決策”。2010年，國務院發布《關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》，明確“重點培育和發展節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等產業”，并提出“大力支持企業跨國經營”。2011年，商務部等多部門發布《關于促進戰略性新興產業國際化發展的指導意見》，圍繞“培育國際化領軍企業”“促進對外貿易快速增長”等做出部署。

其中較多出現的是高端裝備制造、新能源、新能源汽車等的出海支持政策。2022年，國家發改委等部門發布《關于推進共建“一帶一路”綠色發展的意見》，鼓勵太陽能發電、風電等企業“走出去”，鼓勵企業開展新能源產業、新能源汽車制造等領域投資合作。

2024年4月19日，蘇州，在太倉港國際集裝箱碼頭，一批批新能源汽車有序吊裝到海輪上，供應海內外市場。視覺中國 圖

總結：多種政策組合構成國家出海意圖

事實上，上述政策對行業、企業出海的實際支持作用是不同的。一些政策文件是為了“方向性引導”“表態”，營造較正面的輿論環境，不太具有資源支持效應；而有的政策具有相對落地性質，可延伸為開拓海外市場上的配合性舉措；還有的政策本身即是強有力的產業政策的一部分，雖然公開披露不多，但往往伴隨投資、稅收、補貼等諸多實際支持，如戰興產業發展專項資金等。可見，當前的政策環境在鼓勵企業全球化經營的同時，還包含強化監管、引導和篩選產業，及鏈接國家戰略意圖。

不過值得注意的是，出海全球化的市場主體最終仍然是企業。政策導向和企業的市場決策存在哪些異同和互動？國家政策的介入可能給中企出海帶來哪些復雜效應？澎湃研究所將持續關注。

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