4月10日，溫州市中級人民法院公開開庭審理五溪村委會訴龍灣區政府繼續履行行政協議案。 本文圖片除特殊標注外，均由澎湃新聞記者 王選輝 攝

4月10日下午，3輛大巴車載著160多名村民從五溪村來到溫州中院門口，很多村民是第一次來到法院參加庭審。一路上，有村民不斷提醒：進入法庭后，大家要保持理性、控制情緒，尊重法庭秩序。

59歲的村民張香妹坐著輪椅，在人群中格外顯眼。她表示，自己是去年摔傷了雙腿，目前還未恢復，但這次庭審機會很是難得，也是維護村集體利益，一定要親自旁聽。

這是一場特殊的“民告官”案件，案由是灘涂被收回后引發的行政協議及行政賠償爭議。為了保障該案的順利開庭，溫州中院也啟動了該院最大的法庭。

案件傳票。

被告方為溫州市龍灣區人民政府，原告方為五溪村村民委員會和五溪村股份經濟合作社，而村委會和合作社的負責人不同意起訴，超過半數的1735名村民以村集體名義提起訴訟后獲得立案。

“村委會不同意，超半數村民可起訴”的法律依據是——《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第三條：村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟。

司法實踐中，引用上述條款的情況極少，這類案件在立案層面就阻力重重，最終能走到庭審這一程序的并不多見。當天傍晚，持續了近3個小時的庭審結束。審判長稱，合議庭已經充分聽取了各方意見，待合議庭認真評議后再作認定，后宣布休庭。

代表龍灣區政府出席庭審的副區長蒙紹歡向澎湃新聞表示，區政府對依法行政的工作非常重視，這個案件涉及群眾比較多，區里面很重視，我們支持法院的依法判決，對于群眾的合理合法訴求，也肯定會從依法行政的角度積極作為。

灘涂收回后，政策扶持承諾未兌現

溫州是沿海城市，但腹地卻被重重大山阻隔，此前建設土地可利用面積嚴重不足。這也讓不少溫州人不得不遠離家鄉，外出闖蕩，這也直接“卡”住了溫州的發展。

向東發展，向海要地成了溫州作出的選擇。《溫州日報》曾報道，溫州市2003年布局規劃新一輪的圍墾造地，計劃在5年內完成過去50多年的總量，圍墾面積超過15萬畝。對于溫州來說，科學利用灘涂資源，是實現土地增量的唯一選擇。

位于溫州東部的永興淺海灘涂就是圍墾的區域之一。永興街道下轄多個村莊村民此前在此打漁、養殖為生，“靠海吃海”。

龍灣區政府在庭審現場出具的證據材料顯示，2008年1月30日，龍灣區政府發布《永興淺海灘涂海域使用權收回政策處理實施細則》。細則稱，區政府對被收回淺海灘涂海域使用權的村級集體進行政策扶持，扶持方式為：建設鋼混結構的標準廠房予以補償，標準廠房由區政府建成后由街道辦事處負責分配到相關村。

2008年3月，龍灣區政府收回灘涂使用權時承諾：將建設標準廠房，“無償分配給乙方（五溪村委會），并歸乙方所有支配”。

2008年3月，根據上述政策文件，永興街道辦事處與含五溪村在內的13個村委會簽訂扶持協議，約定給付的標準廠房面積。

永興街道辦和五溪村委會簽訂的《政策扶持協議書》顯示，乙方（五溪村委會）擁有位于永興街道東面的灘涂上的海域使用權，面積為10531畝，自愿將上述灘涂海域使用權交給甲方（龍灣區政府永興街道辦），由龍灣區人民政府收回。根據文件規定，五溪村委會符合政策扶持的實際灘涂面積為2139.9畝。

協議書規定，收回使用后，甲方按符合政策扶持的灘涂畝數每畝30平方米(建筑面積)，建設總建筑面積64197平方米的鋼混結構標準廠房，標準廠房容積率為1.5的扶持政策，無償分配給乙方，并歸乙方所有支配。

永興淺海灘涂原來的所在地已變成了圍墾區。

灘涂使用權被收回后，村民們也在等待著政府把標準廠房建設完工后移交給村委會。

龍灣區政府提交的證據顯示，2015年6月5日，標準廠房經驗收合格。但該標準廠房并未“無償分配”給各村委會，而是由溫州市永興標準廠房股份有限公司（下稱“永興標準廠房公司”）予以接手并運營。其中，五溪村經濟合作社以占股17.26%的方式成為該企業股東。

2016年9月至2024年1月，永興標準廠房公司按股權比例向村里分配租金利潤，但從未給村里辦理產權登記。

五溪村村民證實，確實每年都有收到一定的標準廠房租金利潤。但也有村民認為標準廠房租金過低，提出異議：“這和之前政府承諾的‘無償分配’‘歸村里支配’的承諾不一致啊。”陸續有村民要求將標準廠房產權登記到村委會名下，這樣才能保障村集體資產不被侵害，“心里才踏實”。

村委會不同意起訴，超半數村民聯名后獲立案

村民們幾次向村委會、街道辦負責人反映標準廠房產權登記問題，但均無結果。他們開始思考：有無可能通過行政訴訟來保障村集體利益？

按照規定，因為涉及的是村集體財產，如果要發起訴訟，需要村委會的蓋章。村民們找到五溪村委會主任施昌棣，被拒絕。讓村委會起訴街道辦、區政府，也就沒能走通。4月12日，澎湃新聞致電施昌棣詢問村委會不同意起訴原因，施昌棣表示：“這個我不方便透露。”

村民陸續抵達法院門口，等待進入法庭。受訪者供圖

2023年5月，村民們找到北京萬典律師事務所主任王衛洲律師。王衛洲稱，如果村委會對行政行為不同意不起訴，為了維護集體土地所有者的權益，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟。

“這個規定理論上有可行，但司法實踐中，村民很難組織起來，也很難獲得法院立案。”王衛洲也給他們打了“預防針”。

在王衛洲15年行政訴訟代理經歷中，還沒有一起以這條法規為由來啟動獲得立案的案件。他總結了幾點原因：一，村里人數太多，要組織起一半人愿意起訴非常困難；二，村民們覺得“民告官”沒希望，訴訟耗時費力，不愿意參與；三，農村關系比較復雜，村委會不支持訴訟，村民也動力不大。同時，一些地方法院對這類案件還會進行嚴格審查，對立案條件進行限制“加碼”。

村民們和王衛洲溝通后，他們也去網上查了一圈，竟然沒找到一個類似案例，唯獨找到一個最高法的裁定判例，“結果是以村民人數未過半為由，被最高法予以駁回”。

要起訴，首先要先確定訴訟代表人。行政訴訟法第二十八條規定：當事人一方人數眾多的共同訴訟，可以由當事人推選代表人進行訴訟。代表人的訴訟行為對其所代表的當事人發生效力，但代表人變更、放棄訴訟請求或者承認對方當事人的訴訟請求，應當經被代表的當事人同意。

五溪村35個生產隊1641名村民簽字、按手印后推選出5名案件訴訟代表人。

沒想到，一個月后，王衛洲接到五溪村村民反饋，經過全村35個生產隊1641名的村民簽名、推舉，推選出了陳學明、董孔韜、李新水、周加權、吳守武為案件訴訟代表人。經過3天公示后，沒有村民提出異議。訴訟代表人的權限除了聘請律師外，還包括協調、聽證、調查取證、申請信息公開、行政復議、起訴、上訴等。

五溪村委會在2023年9月7日開具的一份證明顯示，五溪村集體經濟組織的成員人數為2976人，列出名單的1641人均屬于五溪村集體經濟組織的成年成員。

參與聯絡的村民歐鵬（化名）說，在村民群里提到準備就標準廠房問題提起行政訴訟后，村民們都很踴躍。實際上，簽訂推舉代表授權委托書的村民數是超過1800人，但部分村民存在簽字不規范等問題，他們進行了篩選，最后確定1641人。

2023年10月7日，村民委托的代理律師王衛洲正式向溫州中院提交立案申請。歐鵬說，溫州中院立案庭對1641名村民提出身份驗證，要求所有想要起訴的村民需要手持身份證和起訴狀并拍照，這樣才能證明。

“要組織這么多人簽字、按手印已經非常不容易，還要增加手持起訴狀并拍照，這又是一個‘大工程’。”歐鵬說。沒想到，村民們已經非常配合，在兩個月的時間里完成了這項要求。一些村民在外地工作，無法參與手持證件拍照，又有200多名新增村民參與訴訟。最終確定1735名村民提起訴訟，并提交簽字、按手印、手持身份證和起訴狀拍照等相關材料。

12月12日，代理律師再次向溫州中院提交立案申請。9天后，溫州中院答復：“經初步審查，起訴符合立案條件，本院決定登記立案。”

“能走到立案這一步已經相當不容易了，大家也期待通過訴訟，依法維護村集體利益。”歐鵬感慨道。

庭審現場：政府表示產權將會在村委會名下

立案后的4個多月時間，原被告雙方都積極準備證據材料和答辯狀。

王衛洲說，對于這個案子，很多村民都想參與旁聽，律師也積極和溫州中院溝通，盡可能用可容納人數最多的法庭來審理。4月2日，村民收到溫州中院傳票，開庭時間確定在4月10日，同時確定的法庭也是能容納上百人的大法庭。

開庭前，3輛大巴車運載著160多名村民到法院門口。很多村民是第一次來到法院參加庭審，在庭審過程中，村民們都較為配合，無人吵鬧。

龍灣區永興街道五溪村。

庭審現場，原告（五溪村委會和五溪村股份經濟合作社）要求被告（龍灣區政府）為其標準廠房辦理不動產登記手續，并交付原告自行支配管理的訴訟請求能否成立，成為最核心的庭審焦點。

龍灣區政府提交的證據顯示，案涉標準廠房于2015年8月1日移交至永興標準廠房公司。永興標準廠房公司股東之一是五溪村經濟合作社，占股17.26%。自2016年9月9日至2024年1月22日，永興標準廠房公司均按股份比例向原告分配標準廠房對外出租的利潤。

五溪村委會。

王衛洲表示，被告應當為原告辦理產權登記移交廠房，被告應當保證原告安置廠房的所有權，但是在實際履行中變味了，被告想提供給原告的就是一個股權。

“公司的經營狀況如果不好，其財產可能會滅失，財產會隨著債務風險的發生不復存在。五溪村這么多村民賴以生存的標準廠房如何保障?”王衛洲表示，集體財產不容侵犯。

龍灣區政府訴訟代理人表示，本案發起的主體雖然是原告，但是原告是以村民超過法定人數比例來達成了以原告名義進行訴訟的事實。被告（對原告）以標準廠房公司股東的名義交付和分享租金，這些行為可視為雙方事實上對于原扶持協議書的履行行為。

永興南園小微企業創業園

庭審現場，龍灣區政府出示了一份《專題會議紀要》顯示：2023年10月26日，區政府召開永興街道五溪村南園小微園標準廠房產權證辦理相關事宜會議，確定了辦理產權證事項。該份紀要中稱，將“按照村二產安置產權證辦理方式，完成大產權按份額共有登記”。

龍灣區政府在庭上還出示了兩份補充舉證，證明涉案標準廠房已經在2024年4月7日辦理完成了不動產權登記手續，權利人名稱是溫州東部新城建設投資集團有限公司。

龍灣區政府訴訟代理人表示，經過跟相關單位的確認，現在是在大產權已經完成登記的情況下，接下去要進行轉移登記，原告會成為共有人之一，也就是（產權）會登在原告的名下，最終不是登記在標準廠房公司。不存在原告擔心的資產被侵占的情況。

王衛洲表示，五溪村已經把上萬畝的灘涂使用權移交給政府，支持了政府的行為。政府也應當按照合同的約定給予完整的安置標準，要讓村民有獲得感、安全感，要讓村民的財產在自己的手中，而不是在其他公司上。

龍灣區政府訴訟代理人表示，被告單位是積極的、正確地應對事件，也愿意合法合理地進行處置，也會維護廣大村民的合法利益。

除了對產權辦理事項外，雙方還對延期交房損失、容積率不一致、經濟損失等相關事項進行了答辯。庭審持續了兩個多小時，審判長未當庭宣判。

出席庭審的龍灣區副區長蒙紹歡向澎湃新聞表示，一直以來，區政府對依法行政的工作都非常重視，區領導出席行政訴訟案件是政府依法行政的體現，也是尊重司法的具體行動。

針對該案，他表示，這個案件涉及群眾比較多，區里面很重視，我們支持法院的依法判決，對于群眾的合理合法訴求，也肯定會從依法行政的角度積極作為。

針對目前涉案標準廠房的相關問題，永興標準廠房公司董事長楊勝駒對澎湃新聞稱，（案件）相關問題找街道對接了解。永興街道辦事處主任孫劍則表示，“我們不是協議的相關主體，也不是被告。具體在司法程序上，我們會絕對尊重法律的。”