檢察機關正式開展公益訴訟，才不到兩年。筆者這樣的法學學者有機會到檢察系統掛職，是浙江省“檢校合作”的核心內容之一，有關方面此舉是想著力推進浙江檢察系統的民事和行政檢察，尤其是公益訴訟問題。

檢察公益訴訟的法律根據是2017年6月修訂的《民事訴訟法》第五十五條第二款和《行政訴訟法》第二十五條第四款，分別對應民事公益訴訟和行政公益訴訟。浙江省檢察系統為了推進該項工作，還專門在今年的6月29日成立了三級（省、市、縣級人民檢察院）“公益損害與訴訟違法舉報中心”，專門接受涉及公益損害的案件線索，借以有效開展民事和行政公益訴訟。

其實，檢察機關開展公益訴訟，無疑是一個新增的職能。從檢察權的運行機理以及法律監督權的性質定位角度，值得研究。于是，這就產生了一系列的問題，比如，檢察公益訴訟與其他主體發起的公益訴訟有何區別、是何關系？公益訴訟是否屬于法律監督權的行使？它與代表國家的公訴有何區別？能否說檢察官是公共利益的代表，或保護神？民事公益訴訟和行政公益訴訟到底有何區分？公益訴訟實踐的狀態如何？等等，都值得從理論、制度到實踐的關注和研究。

一、公共利益：含義如何？

檢察機關開展公益訴訟，首先要厘清的是何謂“公共利益”？修訂后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》用的都是“社會公共利益”的表述，因此，首先要對國家利益、公共利益、社會利益、社會公共利益甚至私人利益進行概念的界定。

的確，中西方學界，對公共利益的含義眾說紛紜。筆者認為，這主要是一個概念框定的問題。從不同角度看，公共利益的邊界是不一樣的。比如說，從源起角度看，公共利益就是國家利益（城邦利益）；廣義的公共利益，甚至包括了國家利益和私人利益。

早期的國家和市民二元結構條件下，是沒有社會力量的空間的，那自然也不會產生所謂的公共利益，一方就是政治國家，另一方就是市民階層。隨著國家共同體的進一步集群分化，不同群體各自形成了自己的群體利益；因群體人數的不確定性，逐步衍生出社會利益。

因此，所謂公共利益，就是既不是單純的國家利益，也不是可數目字化的私人利益，而是社會不特定人群之利益。故而，在筆者看來，社會利益、公共利益抑或社會公共利益，在檢察公益訴訟之中，其含義是基本相同的，那就是社會上不特定的大多數人的某種利益。

比如，環保、食藥安全，甚至涉眾的消費者合法權益，都具有權利主體不可統計，利益訴求分散化、復雜化等特點。檢察公益訴訟，所保護的公共利益是兩大訴訟法所列舉的，但卻不限于這些領域的社會的、整體的、不特定人群的人身與財產利益。

二、檢察公益訴訟：一個細微的辨析

界定社會公共利益的含義之后，我們必須對兩大訴訟法的規定做一個更為細化的解讀。

首先看《行政訴訟法》第二十五條第四款的規定：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”

那么，問題來了，針對國家利益受到損害所發起的訴訟算不算公益訴訟？實踐中的處理方式是一律按照公益訴訟來對待。但，仔細檢視，可能未必完全如此，除非將公共利益解釋成包括了國家利益和社會公共利益。

筆者認為，這可能是對此類行政訴訟性質界定暫未明確所采取的靈活處理方式。因為，這里面涉及檢察機關到底以什么身份，以及針對同是國家權力機關的行政機關發起旨在保護國家利益的訴訟之性質的問題。檢察機關毫無疑問是代表國家在公訴，但這種公訴又不同于刑事案件公訴人的那種公訴。一個可能的解釋路徑是，將國家公訴人的界定范圍擴大，即延伸到行政公訴上。

其次，我們要注意《民事訴訟法》所規定的檢察公益訴訟又不同于行政公益訴訟。如果說行政公益訴訟偏國家性的話，那么，民事公益訴訟則偏私人性，兩者在利益的線軸上居于不同的位置。也即，一個是帶有國家色彩的公共性，另一個是帶有私人色彩的公共性。簡言之，兩者都不是典型意義的公共利益。

比如，針對食品藥品領域眾多消費者權益受損，以及針對英雄烈士名譽榮譽受損所發起的公益訴訟，我們發現受損的本質上是私人利益，無非因為涉及太多消費者，且維權不易，有的是缺乏維權主體，故而，需要一個法定的組織或機構出面來維護他們的合法權益而已。

最后，我們要看看兩者是何種關系。筆者認為，它們并非彼此完全區隔。比如說，也許行政監管乏力的背后，就會相應有發起民事公益訴訟之可能。甚至，檢察機關在糾正了行政不作為或違法作為后，也未必不能再針對相應的公共利益提起民事公益訴訟。實踐中，兩者也是可以并行不悖的。只是，針對行政機關的，多以訴前檢察建議的方式；針對民事違法者的，也多以刑事附帶民事訴訟的方式呈現罷了。

但是，兩者的成案量（進入到司法訴訟之中的）都不是太高，這與民事行政檢察自身的特點有關，違法行為往往在未成案之前就已經被糾正。

三、檢察官：如何代表公共利益？

的確，檢察官代表公共利益，此一論斷具有中國特色，也體現中國國情。

多數國家，檢察官的主要職責是代表國家進行公訴，甚至屬于行政權的范疇；在個別國家，檢察官有點類似于議會監察專員。

中國特色的檢察制度有其演進的歷史規律和獨特氣質。目前通說認為，檢察機關是司法機關，檢察官自然是司法官（廣義的）。法官當然不能代表公共利益，他只代表正義，代表法律，維護法律的統一和法治的尊嚴。檢察官則不同，他不是最終的居中決斷者，他是可以有利益代表傾向性的，比如代表國家利益發起公訴，以及代表公共利益發起公訴。

然而，檢察官作為公共利益的維護者，其行使權力時必須堅持以下幾個原則：

第一，角色定位是法律實施的監督者、維護者。簡言之，檢察官必須是在監督法律實施過程中，才去啟動民事的、行政的公益訴訟程序，而非任意啟動該程序。

第二，充當超級替補者。涉及民事公益訴訟，《民事訴訟法》第五十五條第二款，以及《英雄烈士保護法》第二十五條第二款規定的很清楚，凡是有法律規定的機關、組織和親屬能自行提起訴訟的，檢察機關不需要主動提起，它的角色是支持起訴。甚至，針對民事公益訴訟，我們可以這樣說，如果未來中國的社會組織足夠成熟了，檢察機關能少提起公益訴訟就少提起，公權力能少動用就盡量少的動用。只是在當前的具體條件下，檢察機關需要積極主動作為，來推進公益的保護而已。

第三，效果最優原則。比如，針對行政機關的公益訴訟，是不是提起的越多越好呢？筆者認為，一不需要，二不現實，三也不符合立法原意。《行政訴訟法》第二十五條第四款明確規定，檢察機關在履職過程中發現行政監管機關違法行使職權或不作為時，“應當”先向其提出檢察建議，等待其回復。如果行政機關能有效糾正違法行為或及時作為，檢察機關犯不著去提起公益訴訟，鬧到法庭上去。畢竟，兩者都是國家公權力機關，其實質上都是國家利益的代言人、維護者。

同時，司法機關有自身的局限性，它畢竟不是行政一線的工作人員，檢察官不可能做到對行政活動的全知全能，有其專業上的局限性。針對行政決策，檢察官應盡量保持尊重，發動針對行政機關行政行為的指控，也應盡量謙抑，這也符合國家權力機構的憲法設計之精義。

實踐中，針對行政機關的訴前檢察建議是大量存在的，但實際發起的針對行政機關的公益訴訟是比較少的，也反證了此點。法律監督重在效能，而非成案；能及時促使行政機關糾正違法行為，改變不作為的狀況，迅速挽回國家利益以及社會公共利益的損失才是關鍵。

四、小結

檢察官代表公共利益，是有其法律身份賦予的剛性力量的；檢察官是“自帶流量”地開展公益訴訟活動。而正是因為公權力機關及其工作人員具備特殊優勢，他們的履職就必須遵循適當的檢察工作原則，比如謙抑性原則、超級替補原則、審慎訴訟原則等。

鑒于法律監督權內在地具有理論張力，其核心的價值目標、規范基礎以及實施機制都會隨著檢察機關職能的轉變而被重新詮釋，甚至重構。故而，在具體操作，以及進一步的細化和類型化方面，公益訴訟未來可期待的變遷依然會發生。

（作者目前于浙江省臺州市人民檢察院副檢察長任上掛職。本文是作者的“管窺檢察”專欄第二篇。）