曾經(jīng)在十月份霸占頭條的“中美洲移民篷車隊(duì)”（migrant caravan）新聞，近日隨著特朗普授權(quán)軍隊(duì)對(duì)移民使用“致命武力”，以及美方對(duì)移民發(fā)射催淚彈而又掀起一股不小的浪潮。不過(guò)，美國(guó)輿論的跌宕起伏，并未實(shí)質(zhì)性地影響篷車隊(duì)的步伐。11月23日，毗鄰加利福尼亞州的墨西哥邊境城市蒂華納在新一批篷車隊(duì)成員的涌入后（約兩千人），已因不堪重負(fù)而宣布了“人道主義危機(jī)”的存在。這些發(fā)展，使得人們的關(guān)注再次轉(zhuǎn)向特朗普治下的美國(guó)庇護(hù)政策，以及現(xiàn)實(shí)中的諸般實(shí)操問(wèn)題：倘若這些人群最終抵達(dá)甚至越過(guò)美墨邊境，美國(guó)政府又應(yīng)如何處理他們的庇護(hù)請(qǐng)求？美國(guó)政府的應(yīng)對(duì)措施，又會(huì)受到哪些國(guó)際法及對(duì)應(yīng)的國(guó)內(nèi)法律的制約?

移民還是難民？

“難民”（refugee）是在當(dāng)代國(guó)際法下受到特殊保護(hù)的人群。根據(jù)1951年《關(guān)于難民地位的國(guó)際公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）的定義，難民須是“有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國(guó)籍、屬于某一社會(huì)團(tuán)體或具有某種政治見(jiàn)解的原因留在其本國(guó)之外，并且由于此項(xiàng)畏懼而不能或不愿受該國(guó)保護(hù)的人”（《公約》第1條第1款）。

不過(guò)，受畏懼驅(qū)使而跨過(guò)邊境的個(gè)體不會(huì)因此自動(dòng)獲得法律上的難民身份。他們必須通過(guò)接受國(guó)的審查，即所謂的“難民地位甄別流程”，來(lái)取得難民這一法律身份，及相應(yīng)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)保障。而在抵達(dá)邊境、申請(qǐng)庇護(hù)的過(guò)程中，他們僅是“尋求庇護(hù)者”（asylum seeker）；在此期間，《公約》保護(hù)他們不被接受國(guó)推回至其生命或自由受威脅的領(lǐng)土邊界（第33條），也不允許接受國(guó)針對(duì)他們?yōu)樘映鑫ｋU(xiǎn)領(lǐng)地而做出的非法越境行為進(jìn)行懲罰（第31條）。除卻這些基本國(guó)際義務(wù)以外，接受國(guó)可根據(jù)本國(guó)相應(yīng)的立法以具體落實(shí)《公約》所提出的標(biāo)準(zhǔn)。

在美國(guó)的特殊語(yǔ)境下，前述的甄別流程主要發(fā)生于由移民法官所主導(dǎo)的個(gè)案審查中。

比較之下，相同語(yǔ)境中對(duì)“移民”（migrant）一詞的使用則更具微妙性。一說(shuō)認(rèn)為，移民通指一切跨越行政邊界的遷徙人口，因而在邏輯上覆蓋了尋求庇護(hù)者群體；另一說(shuō)則強(qiáng)調(diào)移民同尋求庇護(hù)者的區(qū)別，特別是前一類遷徙者的自愿特征。

囿于國(guó)際難民法的基本框架以及美國(guó)甄別流程的司法化特點(diǎn)，我們很難從一種宏觀角度出發(fā)，以二元對(duì)立的思維使用難民/移民的標(biāo)簽，來(lái)對(duì)此次聲勢(shì)浩大的遷徙隊(duì)伍作一網(wǎng)打盡式的評(píng)估。

此次的篷車隊(duì)主要由從“北三角”國(guó)家（即薩爾瓦多、洪都拉斯與危地馬拉三國(guó)）的遷徙者構(gòu)成。從媒體報(bào)道與國(guó)際組織采集到的個(gè)人故事來(lái)看，絕大多數(shù)的受訪者都將幫派犯罪與赤貧標(biāo)榜為離鄉(xiāng)背井的理由。亟待指出的是，在以上三個(gè)國(guó)家的具體情景中，經(jīng)濟(jì)上的困難與犯罪的猖獗這兩項(xiàng)因素很難被拆開(kāi)評(píng)估；除了謀殺、綁架頻頻發(fā)生以外，幫派分子的勒索行徑及面向青年的招募活動(dòng)，無(wú)不嚴(yán)重影響大眾的日常謀生。

這一類型的故事，大體可以獲得數(shù)據(jù)的支持——2014年發(fā)布的《全球兇殺問(wèn)題研究報(bào)告》顯示，洪都拉斯、薩爾瓦多與危地馬拉三國(guó)當(dāng)年的謀殺率分別排名全球第一、第五與第六。集團(tuán)犯罪的猖獗，甚至使得危地馬拉內(nèi)部流離失所人口的比重，超過(guò)了該國(guó)上世紀(jì)八十年代內(nèi)戰(zhàn)期間的水平。為了使這種新常態(tài)能夠在難民地位甄別流程中獲得適當(dāng)?shù)目剂浚?lián)合國(guó)難民署在2016年的一份報(bào)告中論證，個(gè)人對(duì)幫派犯罪的不滿與抵觸，同樣應(yīng)被界定為一種特定的“政治見(jiàn)解”，因而也可構(gòu)成申請(qǐng)庇護(hù)者畏懼留在本國(guó)的正當(dāng)理由。

遏制：由內(nèi)政轉(zhuǎn)向外交

國(guó)際難民法原則上要求各國(guó)參照《公約》中的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)尋求庇護(hù)者的身份予以甄別；在實(shí)踐中，各國(guó)往往會(huì)就《公約》條款做出更為具體的解讀；除了需要保障尋求庇護(hù)者最為基本的程序性權(quán)利以外，各國(guó)可以自行設(shè)計(jì)符合本國(guó)國(guó)情的甄別制度與流程。

如前文所述，獲得在美國(guó)的庇護(hù)資格需要個(gè)人通過(guò)移民法官的審查；需要強(qiáng)調(diào)的是，移民法官與移民法院系統(tǒng)隸屬于聯(lián)邦行政分支而非司法分支，所謂的法官其實(shí)都是服務(wù)于司法部的律師。因?yàn)檫@種制度設(shè)計(jì)，特朗普政府中的反移民干將、前司法部部長(zhǎng)塞申斯便于今年六月以司法部決定的形式，指導(dǎo)所有移民法官原則上不應(yīng)以申請(qǐng)者曾經(jīng)遭受“家庭暴力”、“幫派暴力”等“私人性質(zhì)的暴力”（private violence）作為賦予當(dāng)事人庇護(hù)資格的事由。囿于各國(guó)在解讀難民甄別標(biāo)準(zhǔn)時(shí)各自為政的特點(diǎn)，國(guó)際社會(huì)很難就美國(guó)政府此次限縮性解讀發(fā)難。

在過(guò)去的實(shí)踐中，包括非法入境的尋求庇護(hù)者在內(nèi)，都可以在開(kāi)啟甄別流程后，在美國(guó)境內(nèi)等待審查結(jié)論。由于庇護(hù)請(qǐng)求的數(shù)量在過(guò)去十年中驟增，加之移民法庭的人手及資源十分有限，有關(guān)的審查流程可能延續(xù)數(shù)月乃至數(shù)年，尋求庇護(hù)者在此期間享有有限的活動(dòng)自由。在批評(píng)者眼中，這種“即抓即放”的做法無(wú)疑構(gòu)成了美國(guó)移民體系中的巨大漏洞。特朗普政府于今年四月推行的“零容忍”（拘禁并起訴所有非法越境者，哪怕越境行為系以尋求庇護(hù)為目的）與“骨肉分離”政策（系統(tǒng)性地拆分家庭，將父母和子女分開(kāi)拘禁。此前將兒童帶離成人的做法僅適用于毒品販運(yùn)等極端情形），正是對(duì)既有現(xiàn)狀的一種矯枉過(guò)正。

不過(guò)，由于三權(quán)分立、兩黨競(jìng)爭(zhēng)等結(jié)構(gòu)性因素，上述這些致力于維護(hù)“美國(guó)主權(quán)”的策略，幾乎都會(huì)受到社會(huì)團(tuán)體的挑戰(zhàn)；法院的介入與席卷全美的抗議活動(dòng)，使得特朗普不得不結(jié)束“骨肉分離”政策的實(shí)施。就在11月9日，特朗普還曾借總統(tǒng)文告宣布，此后任何非法入境者都將自動(dòng)失去申請(qǐng)庇護(hù)的資格。該政策隨即便被美國(guó)公民自由聯(lián)盟與南方貧困法律中心起訴至聯(lián)邦地區(qū)法院，后者則于11月20日以簽發(fā)臨時(shí)禁令的方式要求中斷該政策的實(shí)施。然而，這場(chǎng)勝利不會(huì)讓特朗普政府放松其對(duì)邊境的嚴(yán)格管控；國(guó)內(nèi)政策推進(jìn)受阻，甚至進(jìn)一步刺激特朗普不斷拋出“關(guān)閉美墨邊境”的威脅。從最新的發(fā)展來(lái)看，篷車隊(duì)中的尋求庇護(hù)者將不得不在墨西哥一側(cè)熬過(guò)漫長(zhǎng)的等待周期，承受各種可能的風(fēng)險(xiǎn)。

由于司法分支對(duì)國(guó)內(nèi)政策的掣肘，特朗普政府開(kāi)始逐漸探索以外交手段遏制遷徙人口進(jìn)入美國(guó)。特朗普本人早在10月16日就曾宣稱，倘若洪都拉斯政府未能“制止并帶回”前往美國(guó)的篷車隊(duì)，美國(guó)便會(huì)中止每年高達(dá)1.8億美元的援助。危地馬拉與薩爾瓦多政府隨后也收到了相似的威脅。然而，暫且不提美方的強(qiáng)硬要求是否會(huì)在實(shí)踐中嚴(yán)重減損他國(guó)人民的遷徙自由——選擇離開(kāi)一個(gè)國(guó)家，系受國(guó)際條約明確保護(hù)的人權(quán)之一——假若美國(guó)確實(shí)切斷對(duì)于中美洲國(guó)家的發(fā)展援助，或許還會(huì)適得其反地加劇當(dāng)?shù)氐娜藱?quán)狀況惡化，并最終導(dǎo)致更多人口的流出。

截至目前，美國(guó)政府已將墨西哥作為其外交工作的重點(diǎn)，以期后者能夠穩(wěn)住焦慮的遷徙大隊(duì)；就在美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧結(jié)束訪問(wèn)后，墨西哥政府便公開(kāi)表示將為滯留在本國(guó)境內(nèi)的尋求庇護(hù)者提供基本的社會(huì)服務(wù)與保障。

“自由國(guó)際主義”之殤

萬(wàn)分諷刺的是，如今困擾著“北三角”國(guó)家的幫派暴力、毒品販運(yùn)問(wèn)題，幾乎都可以追溯至歷史上美國(guó)對(duì)其“后花園”或剛性或柔性的干涉活動(dòng)。

危地馬拉如今所面對(duì)的槍支與犯罪問(wèn)題，便是該國(guó)長(zhǎng)達(dá)三十六年的慘烈內(nèi)戰(zhàn)所留下的苦果；內(nèi)戰(zhàn)的爆發(fā)與延續(xù)，則又能分別被追溯到1954年美國(guó)中央情報(bào)局以“反共”為名策劃的一場(chǎng)推翻民選政府的軍事政變，以及美國(guó)事后對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)家恐怖主義的支持。

洪都拉斯向暴力之國(guó)蛻變的開(kāi)端，甚至還可以被追溯至一位被視作是自由國(guó)際主義（liberal internationalism）的標(biāo)桿人物——美國(guó)前國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓。2009年的一場(chǎng)軍事政變驅(qū)逐了洪都拉斯的民選總統(tǒng)時(shí)，希拉里則說(shuō)服奧巴馬政府按兵不動(dòng)，甚至在政變后繼續(xù)各項(xiàng)援助活動(dòng)，進(jìn)而鞏固了政變結(jié)果。這背后的算盤，則是擔(dān)心那位被驅(qū)逐的改革派領(lǐng)導(dǎo)人的“左翼立場(chǎng)”會(huì)使洪都拉斯變?yōu)橄乱粋€(gè)委內(nèi)瑞拉。這場(chǎng)政變的長(zhǎng)期結(jié)果，則是該國(guó)民主制度與政府治理體系的進(jìn)一步潰敗；新政府所強(qiáng)力推行的新自由主義經(jīng)濟(jì)政策，終于將本國(guó)發(fā)展推入死胡同。

顯而易見(jiàn)的是，美國(guó)政界尚未做好全面反思過(guò)往錯(cuò)誤的準(zhǔn)備。就在今年11月初，美國(guó)國(guó)家安全顧問(wèn)博爾頓又推出了中美洲版本的“邪惡軸心”理論，點(diǎn)名委內(nèi)瑞拉、古巴與尼加拉瓜為 “推行暴政的三駕馬車”（Troika of Tyranny）；此后的美國(guó)將會(huì)勇于與其角力，“直至它們分崩離析”。美國(guó)保守派與自由派對(duì)既往戰(zhàn)略失誤的重復(fù)與再生產(chǎn)，恐怕也只會(huì)適得其反地延續(xù)中美洲的人道主義災(zāi)難。美國(guó)此前以“自由”為名造就的苦難會(huì)源源不斷地找上門，并將美國(guó)社會(huì)拖入長(zhǎng)期的內(nèi)耗與撕裂之中。

（作者系北京大學(xué)法學(xué)院畢業(yè)生，現(xiàn)為哈佛大學(xué)法學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者）