傳統(tǒng)社會(huì)，承擔(dān)嬰幼兒照料職責(zé)的主要是女性，撫育的主要場所是家庭。工業(yè)化大生產(chǎn)背景下，大量女性走出家庭，加入社會(huì)公共生產(chǎn)領(lǐng)域，嬰幼兒看護(hù)需求激增，西方托幼機(jī)構(gòu)在此背景下發(fā)展起來。從政策群的角度梳理分析，中國托兒所產(chǎn)生、發(fā)展除了“解放婦女”提高婦女的勞動(dòng)參與率，滿足工業(yè)化大生產(chǎn)的需要之外，滿足國家特定時(shí)期的需要?jiǎng)t是更深層次的原因。上世紀(jì)九十年代末，中國托兒所經(jīng)歷短暫復(fù)興后走向消亡，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，國家通過“甩包袱”、“企業(yè)不能辦社會(huì)”等相關(guān)政策舉措，逐漸撤出了對(duì)家庭的支持。

民國之初生

托兒所指的是保育3歲以下嬰幼兒的機(jī)構(gòu)。托兒所的主要功能不是教育，而是幫助職業(yè)女性看護(hù)孩子，減輕婦女的育兒負(fù)擔(dān)。中國最早的托兒所出現(xiàn)于1929年。抗戰(zhàn)期間，婦女們被“拉上戰(zhàn)場，拉進(jìn)機(jī)構(gòu)工廠”，國民政府開辦了不少托兒所來幫助她們分擔(dān)孩子的撫育工作。1938年，宋美齡在機(jī)關(guān)刊物《婦女新運(yùn)》上主張，為了讓婦女們有余暇從事抗戰(zhàn)工作，要?jiǎng)?chuàng)辦托兒所來減輕她們的家庭負(fù)擔(dān)。與此同時(shí)，在中共領(lǐng)導(dǎo)下的蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)，也開設(shè)了托兒所，其中最著名的是1940年在延安設(shè)立的“洛杉磯托兒所”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，解放前，全國共有托兒所119個(gè)，按類型分為勞工托兒所、農(nóng)村托兒所、職業(yè)婦女托兒所和工廠托兒所等。

新中國成立前，無論是國民政府還是中共領(lǐng)導(dǎo)下的蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)，都設(shè)立了托兒所。這一時(shí)期托兒所數(shù)量少，尚未形成規(guī)模，設(shè)立的主要目的是為了讓婦女有余暇從事抗戰(zhàn)工作，滿足抗戰(zhàn)需要。

建國之新生

1950年代，托兒所取得突飛猛進(jìn)式的發(fā)展。在城鎮(zhèn)，機(jī)關(guān)單位、廠礦企業(yè)自辦托幼機(jī)構(gòu)如哺乳室、托兒所，基層街道興辦托兒站。在鄉(xiāng)村，成立了抱娃娃組、農(nóng)忙托兒所等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1952年，全國工礦、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校中的托兒所有2738處，在大中城市中建立的街道托兒站有4346處。1954年全國廠礦企業(yè)、醫(yī)院、學(xué)校等系統(tǒng)的托兒所已達(dá)4003個(gè)、哺乳室2670個(gè)。

新中國成立后，面臨的挑戰(zhàn)是如何快速推進(jìn)工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)。工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)需要大量的勞動(dòng)力，國家主流意識(shí)形態(tài)開始倡導(dǎo)“婦女能頂半邊天”，“婦女什么都能干，什么都干得好”。婦女被廣泛動(dòng)員起來，走出家庭，參加各類社會(huì)性生產(chǎn)。1952年全國女職工約有150萬人，1956年底已達(dá)到300萬人。即使沒有參加社會(huì)生產(chǎn)的婦女，也被要求組織起來參加所在社區(qū)的各種政治學(xué)習(xí)和社會(huì)活動(dòng)。當(dāng)婦女走出個(gè)體小家庭廣泛參與社會(huì)勞動(dòng)后，托幼機(jī)構(gòu)成為迫切需求。國家為減輕廣大婦女同胞的育兒負(fù)擔(dān)，提供政策支持，大量增設(shè)托幼機(jī)構(gòu)。按幼兒年齡對(duì)托兒所、幼兒園進(jìn)行嚴(yán)格劃分，并明確托兒所歸衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)，幼兒園歸教育部領(lǐng)導(dǎo)。

這些舉措都促進(jìn)了中國托兒所的增設(shè)與發(fā)展。以托兒所為代表的托幼機(jī)構(gòu)，對(duì)這一時(shí)期的女性平衡家庭和工作發(fā)揮了重要作用，是支撐中國婦女從1950年代起就廣泛參與社會(huì)勞動(dòng)的重要原因。

1950年代末至1960年代初，受“大躍進(jìn)”影響，托幼機(jī)構(gòu)開始狂飆冒進(jìn)。各地建起大批托兒組織。例如1956年，湖南省臨湘縣346個(gè)合作社，共建立了371個(gè)托兒組。隨后“文革”期間，新中國成立十七年來建立的學(xué)前教育方針被全盤否定，托兒所等托幼機(jī)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞。

短暫復(fù)興

改革開放初期，大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷推進(jìn)，需要大量婦女參與到社會(huì)勞動(dòng)中來。托兒所作為解放婦女勞動(dòng)力的一種有效手段被重新使用。國家再次強(qiáng)調(diào)托幼事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)性的事業(yè)，把托幼機(jī)構(gòu)的設(shè)立提到需要全黨全社會(huì)重視的高度。通過一系列政策推動(dòng)，各級(jí)政府、企事業(yè)單位和街道社區(qū)舉辦托幼機(jī)構(gòu)的積極性再一次被調(diào)動(dòng)起來。尤其是全國托幼會(huì)議召開以后，托幼事業(yè)有了更快發(fā)展，一個(gè)惠及廣大勞動(dòng)者的公共托幼系統(tǒng)迅速建立起來。1980年，據(jù)22個(gè)省、市、自治區(qū)的不完全統(tǒng)計(jì)，城鄉(xiāng)嬰幼兒入托人數(shù)為3400多萬人，入托率達(dá)28.2%。1988年，城市兒童入托率上升至38.9%。這種增長趨勢(shì)在上世紀(jì)九十年代中期達(dá)到高峰，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1995年全國各級(jí)各類托兒所已接近27萬所。

這一時(shí)期的托兒所經(jīng)常設(shè)立在生產(chǎn)場所附近，母親可以帶幼兒上班，下班后接孩子；其次，托兒所的各項(xiàng)制度安排也均以適應(yīng)家長的工作需要為原則，例如取消寒暑假、改半日制為整日制，還有早送晚接、臨時(shí)寄托等育兒服務(wù)；再次，托兒所不收費(fèi)或只象征性的收取少量費(fèi)用。生產(chǎn)和再生產(chǎn)場所不絕對(duì)分離、適應(yīng)家長工作需要的時(shí)間安排、家庭負(fù)擔(dān)費(fèi)用少等有利條件，緩和了工作母親家庭角色和工作角色的沖突，保障了女性的勞動(dòng)權(quán)。

九十年代末逐漸消亡

上世紀(jì)八十年代，國家強(qiáng)調(diào)托幼事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)性的事業(yè)，要求全黨全社會(huì)給予高度重視和支持。九十年代中后期，國家開始強(qiáng)調(diào)家庭教育在兒童成長中的重要作用。第三期中國婦女社會(huì)地位調(diào)查（2010年）顯示，城鎮(zhèn)家庭中孩子3歲以前白天主要由母親或祖父母/外祖父母照料，入托兒所的比例僅為0.9%，遠(yuǎn)低于一些發(fā)達(dá)國家50%的比例。

以上海為例，1981年，上海市區(qū)各類在托兒童總數(shù)有20多萬，僅民辦托兒所就有562所，分布在116個(gè)街道，吸納了超過10.5萬名嬰幼兒。1999年《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教委等九部門關(guān)于推進(jìn)上海市0-6歲學(xué)前教育管理體制改革若干意見的通知》（下稱《通知》）出臺(tái)。根據(jù)《通知》規(guī)定，市教委將主管本市八十年代以來公建配套的托兒所、幼兒園，并拓展對(duì)3歲前嬰幼兒的送教上門服務(wù)。所謂“送教上門”，實(shí)質(zhì)上是削減服務(wù)幼兒的人員、撤消托幼機(jī)構(gòu)，將幼兒留在家中照顧。此后，這種將3歲以下嬰幼兒撫育責(zé)任完全推給家庭的做法，取得了顯著成效，在托幼兒數(shù)量、班級(jí)數(shù)量、服務(wù)教職工人數(shù)、在托幼兒數(shù)等四項(xiàng)指標(biāo)均大幅降低。

在托兒所的地區(qū)分布方面，《上海教育年鑒》顯示，2014年上海市17個(gè)區(qū)縣中，完全沒有托兒所的有8個(gè)，占總數(shù)的47%；除了長寧區(qū)以外，其它區(qū)縣的托兒所數(shù)量均少于或等于5所；全市在托嬰幼兒僅為5550人，與2014年上海市戶籍出生的戶籍人口10.6萬相比，僅為5%。如果加上在上海出生的非戶籍人口，這一比例將降至2.5%。托兒所數(shù)量的大量減少意味著，三歲以前嬰幼兒的照顧責(zé)任基本由家庭承擔(dān)。

撫育問題嚴(yán)重影響女性的就業(yè)機(jī)會(huì)。在家庭的勞動(dòng)分工上，男性主要承擔(dān)生產(chǎn)、供養(yǎng)家庭的角色，女性則負(fù)責(zé)家務(wù)、照料老人和孩子。這種家庭分工由社會(huì)制度建構(gòu)而成，當(dāng)事業(yè)與家庭發(fā)生沖突時(shí)，社會(huì)普遍認(rèn)為，男性應(yīng)把事業(yè)放在首位，女性則更多地考慮家庭責(zé)任。為了撫育子女，婦女要么退出勞動(dòng)力市場，親自承擔(dān)家庭照顧責(zé)任；要么自降身價(jià)，選擇勞動(dòng)強(qiáng)度小、時(shí)間靈活、工資不高的工作；要么透過代際剝削，讓祖輩承擔(dān)父母的撫育工作。

托兒所為什么會(huì)消失

1990年代國企改制，國家提出“企業(yè)不能辦社會(huì)”的口號(hào)，要求將幼托等福利機(jī)構(gòu)從企業(yè)剝離，全部推向市場。1995年國家教委、財(cái)政部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于若干城市分離企業(yè)辦社會(huì)職能分流富余人員的意見》的通知，要求將企業(yè)自辦的托兒所、幼兒園、中小學(xué)等福利型社會(huì)機(jī)構(gòu)分離出去，實(shí)現(xiàn)徹底的市場化。1989年，國家、集體辦的公共托育機(jī)構(gòu)，還占到90%以上。據(jù)2005年《教育統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，相比2000年，集體性托幼機(jī)構(gòu)減少56668所，銳減70%。到2010年，國家、集體辦托兒所已基本消失。

然而，當(dāng)國家、集體辦托兒所慢慢消亡后，中國遲遲沒有形成一個(gè)正常的托兒市場。這其中既有出生人口下降的影響，也有政策和管理因素。

一是出生人口下降，導(dǎo)致街道、小區(qū)這些民辦托兒所因生源減少逐漸消失。公開資料顯示，人口增長最高峰1987年人口出生率是23.33‰，出生人口數(shù)高達(dá)2508萬；2000年后，人口出生率降至12‰左右，出生人口數(shù)在1600萬左右徘徊。兩相比較，每年出生人口數(shù)減少約九百萬。

二是托兒所的歸口部門不明確、不清晰，導(dǎo)致民辦托兒所面臨著無法申領(lǐng)牌照、沒有安全監(jiān)管等尷尬。例如，劉女士想辦托兒所，向教育部門咨詢，教育局幼兒教育管理的范圍是3-6歲幼兒；向衛(wèi)生部門咨詢，說不歸他們管；最后在工商部門以教育咨詢方式拿下營業(yè)執(zhí)照，卻只能提供咨詢，不具備提供午餐、全日制托育資格。

三是雖然早教市場上也有一些私立機(jī)構(gòu)招收3歲以下嬰幼兒，但在服務(wù)上偏重早期教育和智力開發(fā)，且收費(fèi)高昂，缺乏公益性和普惠性，并不能滿足廣大家長的實(shí)際需求。

撫育是家庭的重要功能之一，在傳統(tǒng)社會(huì)通過中國傳統(tǒng)的家族制度、家產(chǎn)制度的保障得以實(shí)現(xiàn)。但是這樣一種家庭制度在中國集體化時(shí)期已經(jīng)被打擊、消解。20世紀(jì)90年代中期以前，國家建立了一個(gè)惠及廣大勞動(dòng)者的公共托幼系統(tǒng)，幫助廣大婦女平衡了家庭和工作，提高了婦女的勞動(dòng)參與率。20世紀(jì)90年代末以后，公共托育制度瓦解，家庭承接了國家、企業(yè)甩出來的育兒包袱，但國家對(duì)核心家庭的支持始終缺位，撫育成為大多數(shù)家庭的不可承受之重。