傳統社會，承擔嬰幼兒照料職責的主要是女性，撫育的主要場所是家庭。工業化大生產背景下，大量女性走出家庭，加入社會公共生產領域，嬰幼兒看護需求激增，西方托幼機構在此背景下發展起來。從政策群的角度梳理分析，中國托兒所產生、發展除了“解放婦女”提高婦女的勞動參與率，滿足工業化大生產的需要之外，滿足國家特定時期的需要則是更深層次的原因。上世紀九十年代末，中國托兒所經歷短暫復興后走向消亡，是經濟轉型過程中，國家通過“甩包袱”、“企業不能辦社會”等相關政策舉措，逐漸撤出了對家庭的支持。

民國之初生

托兒所指的是保育3歲以下嬰幼兒的機構。托兒所的主要功能不是教育，而是幫助職業女性看護孩子，減輕婦女的育兒負擔。中國最早的托兒所出現于1929年。抗戰期間，婦女們被“拉上戰場，拉進機構工廠”，國民政府開辦了不少托兒所來幫助她們分擔孩子的撫育工作。1938年，宋美齡在機關刊物《婦女新運》上主張，為了讓婦女們有余暇從事抗戰工作，要創辦托兒所來減輕她們的家庭負擔。與此同時，在中共領導下的蘇區和陜甘寧邊區，也開設了托兒所，其中最著名的是1940年在延安設立的“洛杉磯托兒所”。據統計，解放前，全國共有托兒所119個，按類型分為勞工托兒所、農村托兒所、職業婦女托兒所和工廠托兒所等。

新中國成立前，無論是國民政府還是中共領導下的蘇區和陜甘寧邊區，都設立了托兒所。這一時期托兒所數量少，尚未形成規模，設立的主要目的是為了讓婦女有余暇從事抗戰工作，滿足抗戰需要。

建國之新生

1950年代，托兒所取得突飛猛進式的發展。在城鎮，機關單位、廠礦企業自辦托幼機構如哺乳室、托兒所，基層街道興辦托兒站。在鄉村，成立了抱娃娃組、農忙托兒所等。據不完全統計，1952年，全國工礦、企業、機關、學校中的托兒所有2738處，在大中城市中建立的街道托兒站有4346處。1954年全國廠礦企業、醫院、學校等系統的托兒所已達4003個、哺乳室2670個。

新中國成立后，面臨的挑戰是如何快速推進工業化、現代化建設。工業化、現代化建設需要大量的勞動力，國家主流意識形態開始倡導“婦女能頂半邊天”，“婦女什么都能干，什么都干得好”。婦女被廣泛動員起來，走出家庭，參加各類社會性生產。1952年全國女職工約有150萬人，1956年底已達到300萬人。即使沒有參加社會生產的婦女，也被要求組織起來參加所在社區的各種政治學習和社會活動。當婦女走出個體小家庭廣泛參與社會勞動后，托幼機構成為迫切需求。國家為減輕廣大婦女同胞的育兒負擔，提供政策支持，大量增設托幼機構。按幼兒年齡對托兒所、幼兒園進行嚴格劃分，并明確托兒所歸衛生部領導，幼兒園歸教育部領導。

這些舉措都促進了中國托兒所的增設與發展。以托兒所為代表的托幼機構，對這一時期的女性平衡家庭和工作發揮了重要作用，是支撐中國婦女從1950年代起就廣泛參與社會勞動的重要原因。

1950年代末至1960年代初，受“大躍進”影響，托幼機構開始狂飆冒進。各地建起大批托兒組織。例如1956年，湖南省臨湘縣346個合作社，共建立了371個托兒組。隨后“文革”期間，新中國成立十七年來建立的學前教育方針被全盤否定，托兒所等托幼機構遭到嚴重破壞。

短暫復興

改革開放初期，大規模經濟建設不斷推進，需要大量婦女參與到社會勞動中來。托兒所作為解放婦女勞動力的一種有效手段被重新使用。國家再次強調托幼事業是一項社會性的事業，把托幼機構的設立提到需要全黨全社會重視的高度。通過一系列政策推動，各級政府、企事業單位和街道社區舉辦托幼機構的積極性再一次被調動起來。尤其是全國托幼會議召開以后，托幼事業有了更快發展，一個惠及廣大勞動者的公共托幼系統迅速建立起來。1980年，據22個省、市、自治區的不完全統計，城鄉嬰幼兒入托人數為3400多萬人，入托率達28.2%。1988年，城市兒童入托率上升至38.9%。這種增長趨勢在上世紀九十年代中期達到高峰，據統計，1995年全國各級各類托兒所已接近27萬所。

這一時期的托兒所經常設立在生產場所附近，母親可以帶幼兒上班，下班后接孩子；其次，托兒所的各項制度安排也均以適應家長的工作需要為原則，例如取消寒暑假、改半日制為整日制，還有早送晚接、臨時寄托等育兒服務；再次，托兒所不收費或只象征性的收取少量費用。生產和再生產場所不絕對分離、適應家長工作需要的時間安排、家庭負擔費用少等有利條件，緩和了工作母親家庭角色和工作角色的沖突，保障了女性的勞動權。

九十年代末逐漸消亡

上世紀八十年代，國家強調托幼事業是一項社會性的事業，要求全黨全社會給予高度重視和支持。九十年代中后期，國家開始強調家庭教育在兒童成長中的重要作用。第三期中國婦女社會地位調查（2010年）顯示，城鎮家庭中孩子3歲以前白天主要由母親或祖父母/外祖父母照料，入托兒所的比例僅為0.9%，遠低于一些發達國家50%的比例。

以上海為例，1981年，上海市區各類在托兒童總數有20多萬，僅民辦托兒所就有562所，分布在116個街道，吸納了超過10.5萬名嬰幼兒。1999年《上海市人民政府辦公廳轉發市教委等九部門關于推進上海市0-6歲學前教育管理體制改革若干意見的通知》（下稱《通知》）出臺。根據《通知》規定，市教委將主管本市八十年代以來公建配套的托兒所、幼兒園，并拓展對3歲前嬰幼兒的送教上門服務。所謂“送教上門”，實質上是削減服務幼兒的人員、撤消托幼機構，將幼兒留在家中照顧。此后，這種將3歲以下嬰幼兒撫育責任完全推給家庭的做法，取得了顯著成效，在托幼兒數量、班級數量、服務教職工人數、在托幼兒數等四項指標均大幅降低。

在托兒所的地區分布方面，《上海教育年鑒》顯示，2014年上海市17個區縣中，完全沒有托兒所的有8個，占總數的47%；除了長寧區以外，其它區縣的托兒所數量均少于或等于5所；全市在托嬰幼兒僅為5550人，與2014年上海市戶籍出生的戶籍人口10.6萬相比，僅為5%。如果加上在上海出生的非戶籍人口，這一比例將降至2.5%。托兒所數量的大量減少意味著，三歲以前嬰幼兒的照顧責任基本由家庭承擔。

撫育問題嚴重影響女性的就業機會。在家庭的勞動分工上，男性主要承擔生產、供養家庭的角色，女性則負責家務、照料老人和孩子。這種家庭分工由社會制度建構而成，當事業與家庭發生沖突時，社會普遍認為，男性應把事業放在首位，女性則更多地考慮家庭責任。為了撫育子女，婦女要么退出勞動力市場，親自承擔家庭照顧責任；要么自降身價，選擇勞動強度小、時間靈活、工資不高的工作；要么透過代際剝削，讓祖輩承擔父母的撫育工作。

托兒所為什么會消失

1990年代國企改制，國家提出“企業不能辦社會”的口號，要求將幼托等福利機構從企業剝離，全部推向市場。1995年國家教委、財政部等部門聯合發布《關于若干城市分離企業辦社會職能分流富余人員的意見》的通知，要求將企業自辦的托兒所、幼兒園、中小學等福利型社會機構分離出去，實現徹底的市場化。1989年，國家、集體辦的公共托育機構，還占到90%以上。據2005年《教育統計報告》顯示，相比2000年，集體性托幼機構減少56668所，銳減70%。到2010年，國家、集體辦托兒所已基本消失。

然而，當國家、集體辦托兒所慢慢消亡后，中國遲遲沒有形成一個正常的托兒市場。這其中既有出生人口下降的影響，也有政策和管理因素。

一是出生人口下降，導致街道、小區這些民辦托兒所因生源減少逐漸消失。公開資料顯示，人口增長最高峰1987年人口出生率是23.33‰，出生人口數高達2508萬；2000年后，人口出生率降至12‰左右，出生人口數在1600萬左右徘徊。兩相比較，每年出生人口數減少約九百萬。

二是托兒所的歸口部門不明確、不清晰，導致民辦托兒所面臨著無法申領牌照、沒有安全監管等尷尬。例如，劉女士想辦托兒所，向教育部門咨詢，教育局幼兒教育管理的范圍是3-6歲幼兒；向衛生部門咨詢，說不歸他們管；最后在工商部門以教育咨詢方式拿下營業執照，卻只能提供咨詢，不具備提供午餐、全日制托育資格。

三是雖然早教市場上也有一些私立機構招收3歲以下嬰幼兒，但在服務上偏重早期教育和智力開發，且收費高昂，缺乏公益性和普惠性，并不能滿足廣大家長的實際需求。

撫育是家庭的重要功能之一，在傳統社會通過中國傳統的家族制度、家產制度的保障得以實現。但是這樣一種家庭制度在中國集體化時期已經被打擊、消解。20世紀90年代中期以前，國家建立了一個惠及廣大勞動者的公共托幼系統，幫助廣大婦女平衡了家庭和工作，提高了婦女的勞動參與率。20世紀90年代末以后，公共托育制度瓦解，家庭承接了國家、企業甩出來的育兒包袱，但國家對核心家庭的支持始終缺位，撫育成為大多數家庭的不可承受之重。