改革再出發(fā)，又到進(jìn)行時。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出，要緊扣中國式現(xiàn)代化主題，謀劃新一輪財稅體制改革，穩(wěn)中求進(jìn)、先立后破。新一輪財稅體制改革的中心任務(wù)，就是要落實黨的二十大提出的“健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系”總要求，更好地發(fā)揮財政稅收在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。

一、從大包干到分稅制，理順中央地方財政關(guān)系

從國家治理視角看，我國的改革開放是從經(jīng)濟(jì)的放權(quán)讓利啟程的。從上世紀(jì)70年代末到1994年分稅制改革前，財稅改革的基本思路就是轉(zhuǎn)變原先“統(tǒng)收統(tǒng)支”分配格局，在城市體制改革中引入農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制成功經(jīng)驗，通過放權(quán)讓利調(diào)動企業(yè)與地方積極性。包括擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、試行企業(yè)利潤留成制等政企關(guān)系和財政分級包干體制，各級財政分灶吃飯，上下級財政間“包死基數(shù)、確保上交、超收多留、歉收自補(bǔ)”。

在調(diào)動地方特別是沿海地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性上，財政包干體制起了很大的激勵作用，也加劇了區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭和財力失衡，并出現(xiàn)了地方稅外收費、稅基侵蝕、預(yù)算外資金膨脹現(xiàn)象，中央財政縱向宏觀調(diào)控能力和橫向財政調(diào)節(jié)能力被明顯削弱，財政收入的“兩個比重”分別從1979年的28.4%、46.8%下降到1993年的12.6%、31.6%，地區(qū)間財力的過度失衡導(dǎo)致地方保護(hù)主義，不利于社會主義統(tǒng)一市場的形成。以博弈形式核定的財政包干基數(shù)和上繳定額，受人為影響大，地區(qū)間苦樂不均，既不規(guī)范也不公平。需要頂層設(shè)計，以制度形式規(guī)范政府間分配關(guān)系。

分稅制作為一種財政分配制度，是大多數(shù)國家處理多級政府間財政關(guān)系的有效實現(xiàn)形式。我國1994年的分稅制改革，以法律和制度形式規(guī)范了政府與企業(yè)、中央與地方的財政分配關(guān)系，建立了地區(qū)間發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵約束機(jī)制，既充分調(diào)動了中央、地方和企業(yè)的積極性，也維護(hù)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的順暢運(yùn)行。分稅制所建立的各級財政穩(wěn)定增長機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付制度，對均衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政能力作用積極。

分稅制改革按稅種收入歸屬劃分為中央稅、中央地方共享稅和地方稅，形成了一套與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的稅制框架體系?？紤]到地方財政既得利益和區(qū)域間均衡發(fā)展需要，分稅制還設(shè)立了以稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度為基礎(chǔ)的激勵約束機(jī)制，即以“兩稅”增量返還調(diào)動地方增收積極性，解決預(yù)算外資金不進(jìn)籠子問題，以“標(biāo)準(zhǔn)收入-標(biāo)準(zhǔn)支出”為基礎(chǔ)加大轉(zhuǎn)移支付力度，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

分稅制明確了各級財政的利益邊界，理順了中央地方財政分配關(guān)系，充分調(diào)動了全社會合力做大蛋糕的積極性，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力和橫向財政調(diào)節(jié)能力。2009年中央財政收入占財政總收入的比重提高到52.4%，對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出占比也達(dá)到79.7%，稅收返還與財政轉(zhuǎn)移支付占比結(jié)構(gòu)達(dá)到17：83。

二、健全現(xiàn)代預(yù)算制度，提高財政統(tǒng)籌力

財政轉(zhuǎn)移支付制度作為分稅制改革的成功經(jīng)驗，對縮小地區(qū)間財力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，改革后也一直在規(guī)范完善中。

一是將各類財力性轉(zhuǎn)移支付簡并為一般和專項兩類，分別用于均衡地區(qū)間財力差距、實施中央特定宏觀政策和重大戰(zhàn)略目標(biāo)；

二是在結(jié)構(gòu)上提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例；

三是規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付資金的使用、管理、約束和績效評價制度。

當(dāng)然，隨著財力的集中，下級財政對稅收返還或轉(zhuǎn)移支付的依存度也在提高，基于預(yù)算平衡視角，下級財政直接財力與支出責(zé)任不能自求平衡時，只能求助于預(yù)算外收入或依賴于稅收返還或轉(zhuǎn)移支付，一些地方出現(xiàn)了財政赤字并累積成或顯或隱的地方債務(wù)。

一是原歸屬于地方財政的企業(yè)所得稅和個人所得稅在2002年劃入共享稅，中央地方分享比例為60%：40%；二是營業(yè)稅改增值稅后地方失去其主體稅種，增值稅的地方直接分成比例從25%提高到50%，地方財政的共享稅依存度再次提高。加上流動人口基本公共服務(wù)、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的支出責(zé)任調(diào)整，社會保障基金統(tǒng)籌層級的提高，人口老齡化的沖擊等因素，地方財政靠“分稅”的直接財力與其支出責(zé)任已不適配，一些地方對土地出讓金等政府性基金的依賴度很高。2014年修正的預(yù)算法，明確將所有財政收支包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算“四本賬”全口徑納入財政預(yù)算，各級財政的統(tǒng)籌力有了很大提高。

但是，目前財政預(yù)算的統(tǒng)籌力、控制力和約束力仍有不足，財政支出績效有待提高，科學(xué)界定財政的職能邊界，提高各級財政事權(quán)劃分與支出責(zé)任的適配性，把握好稅收返還與財政轉(zhuǎn)移支付的激勵約束尺度，增強(qiáng)各級財政可持續(xù)性，還有很多潛力可挖。

新一輪財稅改革應(yīng)鞏固現(xiàn)行共享稅為主體的分稅制，保持稅收負(fù)擔(dān)和財力格局總體穩(wěn)定，明晰收入權(quán)利和支出責(zé)任的邊界，提高各級財政的權(quán)責(zé)適配性和運(yùn)行績效，以最大公約數(shù)重塑激勵約束機(jī)制調(diào)動各方積極性。

在預(yù)算管理制度改革上，我們該如何作為？

一是要健全標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算制度，提高財政收支四本賬的預(yù)算統(tǒng)籌力度，提升預(yù)算管理的系統(tǒng)性、有效性和集約性；

二是要健全激勵有度、約束有力的轉(zhuǎn)移支付體系，尊重區(qū)域發(fā)展的差異性和不平衡性規(guī)律，完善稅收返還和轉(zhuǎn)移支付激勵約束機(jī)制，加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，在做大蛋糕的基礎(chǔ)上，提高基本公共服務(wù)均等化水平和可及性保障；

三是健全執(zhí)行有力的預(yù)算硬約束機(jī)制，規(guī)范政府收支行為，樹立無預(yù)算不支出的財政理念；

四是注重提升財政資金使用質(zhì)效，完善績效評價制度，推進(jìn)預(yù)算項目資金的全過程、全流向、全生命周期監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行。

三、統(tǒng)籌化解地方債風(fēng)險，實現(xiàn)財政行穩(wěn)致遠(yuǎn)可持續(xù)

大包干體制下，地區(qū)間財政苦樂不均，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分、不平衡的現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)，中央財政也因為支出剛性和增產(chǎn)不增收的矛盾而捉襟見肘。1981年我國在改革開放后首次恢復(fù)發(fā)行國債，1987年又發(fā)行了國家重點建設(shè)債券，以彌補(bǔ)基本建設(shè)資金缺口。到分稅制實施的1994年，國債發(fā)行額達(dá)到1138億元，相當(dāng)于同期中央財政收入的26.2%，但當(dāng)年中央財政仍有赤字574億元。

分稅制改革后，中央財政宏觀調(diào)控能力和橫向財政平衡能力明顯增強(qiáng)，而地方財政對稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的依存度則逐年提高，雖然其時預(yù)算法不允許地方財政編制赤字預(yù)算，但仍有地方需要透支借債才能維持財政平衡，并逐漸累積成或顯或隱的政府債務(wù)。面對現(xiàn)實，財政部在2009年首次為地方代理發(fā)行債券2000億元。

隨著住房制度改革和房地產(chǎn)市場的興起，一些地方在國有土地出讓中獲得了超額政府性基金收入，2021年全國土地出讓金收入達(dá)到8.7萬億元，相當(dāng)于同期地方一般預(yù)算收入的78.3%，這很考驗地方財政的可持續(xù)性，那些無力挖潛土地財政的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則對中央財政轉(zhuǎn)移支付更加依賴。

土地財政也并非能“坐地生財”，能溢價的土地往往需要相應(yīng)公益配套和公共服務(wù)設(shè)施投入，而當(dāng)房地產(chǎn)沾上金融屬性后，政府土地收儲和增值開發(fā)投入很多要靠借債運(yùn)轉(zhuǎn)，逐漸累積成地方財政的隱性債務(wù)，一旦房地產(chǎn)市場收縮不能如期出清，很容易引爆金融和地方債連環(huán)風(fēng)險，并累及上級財政。

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型換擋期，經(jīng)濟(jì)下行也會帶動財政下行。持續(xù)性的減稅降費形成的財政收支缺口，也將累積債務(wù)風(fēng)險，對各級財政的可持續(xù)性是一種考驗。

因此，統(tǒng)籌與化解地方債務(wù)風(fēng)險，實現(xiàn)財政的可持續(xù)性，亦是新一輪財稅體制改革的破解目標(biāo)，需要我們立足現(xiàn)實、放眼長遠(yuǎn)，在“穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)”中行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一是要堅持動態(tài)化解原則，在總杠桿率可控條件下，接續(xù)安排適當(dāng)規(guī)模地方專項債，重點投向重大項目、重點領(lǐng)域和投資價值高的區(qū)域，引導(dǎo)帶動全社會投資，發(fā)揮好政府投資放大效應(yīng)；

二是要統(tǒng)籌運(yùn)用專項債，在支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中獲取專項債投資的價值回報，在投資增值中化解債務(wù)風(fēng)險；

三是以合理審慎原則確定赤字率水平。財政赤字是形成和累積地方債務(wù)的基礎(chǔ)，“以進(jìn)促穩(wěn)”，就是要在發(fā)展中化解債務(wù)，以適度赤字保持適度擴(kuò)張的支出規(guī)模，兼顧民生支出剛性和投資發(fā)展實際，為應(yīng)對未來的不確定性留有后手和財政空間。

四是構(gòu)建地方債務(wù)管控長效機(jī)制。在風(fēng)險可控前提下，合理審慎確定地方債規(guī)模，化存量、抑增量，從嚴(yán)管控隱形債務(wù)。可從健全地方債務(wù)責(zé)任約束與監(jiān)督機(jī)制著手，完善地方債務(wù)融資擔(dān)保和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、風(fēng)險評估與監(jiān)測預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)專項債項目審核，嚴(yán)肅違規(guī)舉債責(zé)任，嚴(yán)禁超財力可能過度舉債，以切實防范地方債償付風(fēng)險，增強(qiáng)財政可持續(xù)性。

（作者嚴(yán)才明為經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院研究員，兼職教授）