改革再出發，又到進行時。2023年12月召開的中央經濟工作會議指出，要緊扣中國式現代化主題，謀劃新一輪財稅體制改革，穩中求進、先立后破。新一輪財稅體制改革的中心任務，就是要落實黨的二十大提出的“健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付體系”總要求，更好地發揮財政稅收在國家治理中的基礎性、支柱性和保障性作用。

一、從大包干到分稅制，理順中央地方財政關系

從國家治理視角看，我國的改革開放是從經濟的放權讓利啟程的。從上世紀70年代末到1994年分稅制改革前，財稅改革的基本思路就是轉變原先“統收統支”分配格局，在城市體制改革中引入農村聯產承包責任制成功經驗，通過放權讓利調動企業與地方積極性。包括擴大企業經營自主權、試行企業利潤留成制等政企關系和財政分級包干體制，各級財政分灶吃飯，上下級財政間“包死基數、確保上交、超收多留、歉收自補”。

在調動地方特別是沿海地區發展經濟積極性上，財政包干體制起了很大的激勵作用，也加劇了區域經濟競爭和財力失衡，并出現了地方稅外收費、稅基侵蝕、預算外資金膨脹現象，中央財政縱向宏觀調控能力和橫向財政調節能力被明顯削弱，財政收入的“兩個比重”分別從1979年的28.4%、46.8%下降到1993年的12.6%、31.6%，地區間財力的過度失衡導致地方保護主義，不利于社會主義統一市場的形成。以博弈形式核定的財政包干基數和上繳定額，受人為影響大，地區間苦樂不均，既不規范也不公平。需要頂層設計，以制度形式規范政府間分配關系。

分稅制作為一種財政分配制度，是大多數國家處理多級政府間財政關系的有效實現形式。我國1994年的分稅制改革，以法律和制度形式規范了政府與企業、中央與地方的財政分配關系，建立了地區間發展經濟的激勵約束機制，既充分調動了中央、地方和企業的積極性，也維護了社會主義市場經濟體制的順暢運行。分稅制所建立的各級財政穩定增長機制和轉移支付制度，對均衡地區間經濟發展水平和財政能力作用積極。

分稅制改革按稅種收入歸屬劃分為中央稅、中央地方共享稅和地方稅，形成了一套與社會主義市場經濟相適應的稅制框架體系。考慮到地方財政既得利益和區域間均衡發展需要，分稅制還設立了以稅收返還和轉移支付制度為基礎的激勵約束機制，即以“兩稅”增量返還調動地方增收積極性，解決預算外資金不進籠子問題，以“標準收入-標準支出”為基礎加大轉移支付力度，推進基本公共服務均等化。

分稅制明確了各級財政的利益邊界，理順了中央地方財政分配關系，充分調動了全社會合力做大蛋糕的積極性，增強了中央宏觀調控能力和橫向財政調節能力。2009年中央財政收入占財政總收入的比重提高到52.4%，對地方稅收返還和轉移支付支出占比也達到79.7%，稅收返還與財政轉移支付占比結構達到17：83。

二、健全現代預算制度，提高財政統籌力

財政轉移支付制度作為分稅制改革的成功經驗，對縮小地區間財力差距、推進基本公共服務均等化、促進區域協調發展發揮了重要作用，改革后也一直在規范完善中。

一是將各類財力性轉移支付簡并為一般和專項兩類，分別用于均衡地區間財力差距、實施中央特定宏觀政策和重大戰略目標；

二是在結構上提高一般性轉移支付規模和比例；

三是規范完善轉移支付資金的使用、管理、約束和績效評價制度。

當然，隨著財力的集中，下級財政對稅收返還或轉移支付的依存度也在提高，基于預算平衡視角，下級財政直接財力與支出責任不能自求平衡時，只能求助于預算外收入或依賴于稅收返還或轉移支付，一些地方出現了財政赤字并累積成或顯或隱的地方債務。

一是原歸屬于地方財政的企業所得稅和個人所得稅在2002年劃入共享稅，中央地方分享比例為60%：40%；二是營業稅改增值稅后地方失去其主體稅種，增值稅的地方直接分成比例從25%提高到50%，地方財政的共享稅依存度再次提高。加上流動人口基本公共服務、醫療、教育等領域的支出責任調整，社會保障基金統籌層級的提高，人口老齡化的沖擊等因素，地方財政靠“分稅”的直接財力與其支出責任已不適配，一些地方對土地出讓金等政府性基金的依賴度很高。2014年修正的預算法，明確將所有財政收支包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算“四本賬”全口徑納入財政預算，各級財政的統籌力有了很大提高。

但是，目前財政預算的統籌力、控制力和約束力仍有不足，財政支出績效有待提高，科學界定財政的職能邊界，提高各級財政事權劃分與支出責任的適配性，把握好稅收返還與財政轉移支付的激勵約束尺度，增強各級財政可持續性，還有很多潛力可挖。

新一輪財稅改革應鞏固現行共享稅為主體的分稅制，保持稅收負擔和財力格局總體穩定，明晰收入權利和支出責任的邊界，提高各級財政的權責適配性和運行績效，以最大公約數重塑激勵約束機制調動各方積極性。

在預算管理制度改革上，我們該如何作為？

一是要健全標準科學、規范透明的現代預算制度，提高財政收支四本賬的預算統籌力度，提升預算管理的系統性、有效性和集約性；

二是要健全激勵有度、約束有力的轉移支付體系，尊重區域發展的差異性和不平衡性規律，完善稅收返還和轉移支付激勵約束機制，加大均衡性轉移支付力度，在做大蛋糕的基礎上，提高基本公共服務均等化水平和可及性保障；

三是健全執行有力的預算硬約束機制，規范政府收支行為，樹立無預算不支出的財政理念；

四是注重提升財政資金使用質效，完善績效評價制度，推進預算項目資金的全過程、全流向、全生命周期監督機制的運行。

三、統籌化解地方債風險，實現財政行穩致遠可持續

大包干體制下，地區間財政苦樂不均，經濟發展不充分、不平衡的現象逐步顯現，中央財政也因為支出剛性和增產不增收的矛盾而捉襟見肘。1981年我國在改革開放后首次恢復發行國債，1987年又發行了國家重點建設債券，以彌補基本建設資金缺口。到分稅制實施的1994年，國債發行額達到1138億元，相當于同期中央財政收入的26.2%，但當年中央財政仍有赤字574億元。

分稅制改革后，中央財政宏觀調控能力和橫向財政平衡能力明顯增強，而地方財政對稅收返還和轉移支付的依存度則逐年提高，雖然其時預算法不允許地方財政編制赤字預算，但仍有地方需要透支借債才能維持財政平衡，并逐漸累積成或顯或隱的政府債務。面對現實，財政部在2009年首次為地方代理發行債券2000億元。

隨著住房制度改革和房地產市場的興起，一些地方在國有土地出讓中獲得了超額政府性基金收入，2021年全國土地出讓金收入達到8.7萬億元，相當于同期地方一般預算收入的78.3%，這很考驗地方財政的可持續性，那些無力挖潛土地財政的欠發達地區，則對中央財政轉移支付更加依賴。

土地財政也并非能“坐地生財”，能溢價的土地往往需要相應公益配套和公共服務設施投入，而當房地產沾上金融屬性后，政府土地收儲和增值開發投入很多要靠借債運轉，逐漸累積成地方財政的隱性債務，一旦房地產市場收縮不能如期出清，很容易引爆金融和地方債連環風險，并累及上級財政。

隨著我國經濟發展進入轉型換擋期，經濟下行也會帶動財政下行。持續性的減稅降費形成的財政收支缺口，也將累積債務風險，對各級財政的可持續性是一種考驗。

因此，統籌與化解地方債務風險，實現財政的可持續性，亦是新一輪財稅體制改革的破解目標，需要我們立足現實、放眼長遠，在“穩中求進、以進促穩”中行穩致遠。

一是要堅持動態化解原則，在總杠桿率可控條件下，接續安排適當規模地方專項債，重點投向重大項目、重點領域和投資價值高的區域，引導帶動全社會投資，發揮好政府投資放大效應；

二是要統籌運用專項債，在支持經濟高質量發展中獲取專項債投資的價值回報，在投資增值中化解債務風險；

三是以合理審慎原則確定赤字率水平。財政赤字是形成和累積地方債務的基礎，“以進促穩”，就是要在發展中化解債務，以適度赤字保持適度擴張的支出規模，兼顧民生支出剛性和投資發展實際，為應對未來的不確定性留有后手和財政空間。

四是構建地方債務管控長效機制。在風險可控前提下，合理審慎確定地方債規模，化存量、抑增量，從嚴管控隱形債務。可從健全地方債務責任約束與監督機制著手，完善地方債務融資擔保和風險分擔機制、風險評估與監測預警機制、應急處置機制和責任追究機制，加強專項債項目審核，嚴肅違規舉債責任，嚴禁超財力可能過度舉債，以切實防范地方債償付風險，增強財政可持續性。

（作者嚴才明為經濟學博士，上海財經大學公共政策與治理研究院研究員，兼職教授）