中國古代政府在發生災荒時進行賑濟，這種國家賑災制度，由于不能全面覆蓋，因此隋朝時有了民間的義倉。南宋時，朱熹首創社倉，也由民間管理，在饑荒時賑濟貧民。清代，常平倉由政府設置，每個鄉村設立社倉，市鎮設義倉，由地方鄉紳管理（蕭公權，2014）。這種由國家和民間并行的救濟制度，對于維持農村經濟的脆弱平衡，保證小農基本生存起了重要的扶持功能。

以上兩種手段大多在災荒時起作用，對普通百姓而言，如果遇到緊急困難，更多通過宗族網絡、親緣關系尋求幫助。陳志武（2005）認為，中國古代社會的宗族就是一個內部融資市場。盡管如此，仍然有不少人很難找到依靠對象，不得已只能借高利貸，就像《白毛女》中的楊白勞。試想，如果楊白勞有親戚可以去借，恐怕也不會落得悲劇下場。

因此，有一個著名學說，認為自漢代以來，中國的農村金融市場就是一個“兩極三元結構”。所謂“兩極”即不是無息就是高息，所謂“三元”是指國家農貸、熟人信貸和高利貸，而中間的商業借貸是不存在的（張杰，2004）。為什么不存在？這是因為，中國傳統社會土地細碎化造成的小農經濟無法支撐商業性信貸機構的運作。

中華人民共和國成立后，鄉紳作為一個階層就不存在了，古代“國家-鄉紳-農民”三層結構，轉變為“國家-農民”雙層結構。伴隨常平倉、義倉和社倉這些組織的消失，中國農貸市場讓位給民間借貸、合會等非正規組織，而高利貸在相當長時間內依然盛行。也就在此時，新中國開始了轟轟烈烈的合作化運動，在鄉村普遍建立信用合作社，填補原先國家農貸的空白。

1950年3月，人民銀行先在部分地區進行農村信用合作社的試點。1953年12月，中共中央發布《關于發展農業生產合作社的決議》，農村信用合作社由重點試辦走向普遍發展。1955年底，我國信用社已發展到15.9萬多個，占全國總鄉數的80%以上，入社農戶有9000多萬戶，占總農戶的60%以上（《中國農村金融歷史資料（1949-1985）》）。農村信用社的發展基本上實現了“鄉鄉建社”的目標。

農村信用合作社原本是一個不以盈利為目標的資金互助組織，但是出于管理體制幾經調整等各種原因，信用社組織的獨立地位受到影響，實際上成為國家銀行的基層組織。為了扭轉這種局面，中央曾采取措施進行多次調整，特別是在改革開放以后，努力將信用社往合作金融組織方向改革。

1984年8月，國務院批轉農業銀行《關于改革信用合作社管理體制的報告》，“恢復和加強信用合作社組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性”，明確“把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織”的改革方向。但是恢復“三性”的改革進展不大，農村信用社虧損不僅沒有減少，反而更加嚴重。

隨著四大行股份化改造，經營網點逐漸從農村撤離，農村信用社為了爭搶農村市場，進一步向商業化方向發展。但是農信社的法人治理結構存在較大問題，風險防范也不到位，因此在2003年改革前夕，除上海市外，農村信用社處于全行業虧損狀態，資不抵債的信用社超過60%（陸磊，丁俊峰，2006）。農信社體制改革迫在眉睫。

2003年6月，國務院印發《深化農村信用社改革試點方案》，選擇8省（市）開展試點，新一輪改革拉開序幕。各地紛紛建立省級聯社，國家采取“花錢買機制”的資金扶持方案，農信社歷年虧損和資產損失，由中央和地方共同分擔。中央按照2002年底農信社實際資不抵債數額提供兩種可選的資金支持方式：一是由央行安排專項再貸款；二是央行發行專項票據，置換不良貸款。最后，全國農信社享受央行資金扶持總額為1688億元，由于各項扶持政策逐步落實，歷史包袱初步化解，使農信社資產質量顯著改善，不良貸款比例從2002年底的36.9％下降至2006年末的11.6％（彭克強，陳池波，2007）。

2010年，銀監會印發《關于加快推進農村合作金融機構股權改造的指導意見》，將農村合作金融機構總體改制為股份制金融企業，改制后的農信社成為合作銀行，或農商行。農信系統的資格股逐漸被清退，投資股逐漸增大，農信社開始全面向商業化方向轉型。

關于這一轉變，學界有不少爭議。而謝平等（2006）認為，農村金融改革的目標就是要借鑒企業改革成功經驗，將農信社改造成既能商業可持續發展、又能滿足農村地區資金需求的現代農村金融體系。新一輪農信社的改革，“花錢買機制”實在是中國農村金融改革的一大創新。信用合作是一種企業制度，需要一系列前提條件，中國不存在合作制生存的條件，在當時制度背景下，農信社體制不具備向真正合作制過渡的可能性。

從今天的視角評價，我國農信系統的“信用合作”很難說是成功的，然而作為一個整體向商業化方向轉型卻是相當成功的。信用合作的基本原則，是自愿參加、互惠互利。然而，中華人民共和國成立后，信用合作社按馬克思列寧主義的合作經濟思想建立起來，是國家為體現其扶持農業的政策意圖、通過行政外力自上而下建立起來的特殊農村信貸安排，相當于國家層面的農貸制度。因此，至少在中華人民共和國成立后相當長時間里，農村金融市場也暗合了張杰所謂的“兩極三元結構”，即除了國家農貸制度，以及親友間的低息無息貸款，剩下就是高利貸，商業性金融是長期空缺的。

國家層面的貸款，原本就具有救濟性質。歷史上國家一直要求農貸償還，但多數情況下都是“赦債”，因此國家農貸的償還率歷來非常低（葉世昌，2002）。中華人民共和國成立后，農信社也有巨額虧損，但國家也不能放任不管。這就可以理解：在上世紀六七十年代，農信社的虧損為什么多次由中央采取“包下來”的政策化解。

但是，國家補貼不可能無限持續下去。上世紀90年代末，農信社已經成為農村金融市場的主體，此時虧損更為嚴重，但國家并不能完全承擔。國家的方針是“農村信用社是最好的聯系農民的金融紐帶”，要“使它成為新形勢下農村金融的主力軍”。如果關閉農村信用社，那就相當于切斷農民的金融紐帶，解散農村金融的主力軍。與此同時，農村信用社主要吸收本來就屬于低收入階層的農民的存款，關閉農信社也就意味著農民破產，這是國家無法承受的。因此，在農村信用社的發展問題上，按照市場化原則實施破產是不可能的。既然破產不可能，而真正的合作化也難以實現，那么商業化未嘗不是一個次優選擇。

張杰（2004）認為，商業性農貸制度在中國的建立與發展取決于小農家庭的轉型；小農家庭的轉型又取決于與之相伴隨的社會、經濟與政治成本。世紀之交，經過改革開放之后市場經濟相當長時間的發展，農村的工業化已經具備一定水平，農戶收入也有大幅度增長，商業性農貸制度已具備基本的社會環境。因此2003年新一輪農信社改革，國家通過“買機制”方式，對農信社實行商業化改造。而此時，農信社也正好抓住經濟快速成長的歷史窗口，以靈活的經營方式，壟斷縣域經濟，實現“華麗轉型”，由經營機制僵化、產品創新能力弱的金融機構，轉變成為真正具備現代市場意識、善于經營的現代銀行機構。

合作金融在農村金融改革中居于基礎地位（周立，2020），農信系統的改革成敗直接關系到農村金融改革的主要發展方向。改革開放以來，我國農信系統從信用合作向商業金融轉型，正是“天佑中華”，水到渠成。如果要說中國農村金融改革做對了什么？仍然是那句話，“在合適的時間、合適的地點、做了合適的事情”。

新中國成立之初實行大一統金融體制，主要功能是利用全民儲蓄的動員機制實現工業化，在農村金融體制安排上，也是汲取農村資金。與此同時，農信社的普及化，也能夠保證農戶的基本資金需求。雖然產生不良貸款，最后國家“包下來”方式解決，這其實是國家對農村變相的財政補貼。

經過改革開放后一段時間發展，農村的鄉鎮工業有了很大發展，而國內資金供求形勢逐漸由短缺走向過剩，國家政策從“汲取”讓位給“反哺”，重振農村地區的金融服務。此時將信用合作完全轉型到商業金融，把農村信用合作社經過股份制改造，轉變為農村合作銀行或農村商業銀行，直到今天成為當之無愧的中國農村金融市場主力軍。

(作者丁騁騁為浙江財經大學金融學院教授、經濟學博士，主要研究方向為民間金融和金融史等。)