近十年，與江蘇和浙江毗鄰的安徽省，提速承接江浙產業步伐。

2010年安徽省設立皖江城市帶承接產業轉移示范區；從2016年起，安徽宣城的郎溪和廣德，又開始以縣域為主體，嘗試與江蘇常州的溧陽打造蘇皖合作示范區，而后擴大成為涵蓋三省一市的“一地六縣”。2018年,長三角一體化上升為國家戰略，一年后，安徽省被正式納入長三角經濟區。

從2021年起，安徽省又開啟了省際毗鄰地區協同發展，建設新型功能區的戰略。與過去相比，它更著重于哪些方面？為什么省際毗鄰地區新型功能區“3+N”的發展格局中的“3”（滁州和南京的江北新區、馬鞍山的博望區和南京的江寧區），全部位于南京都市圈，而最早跨省發展的蘇皖合作區，卻變成了“N”？

澎湃城市報告專訪安徽大學經濟學院教授、長三角一體化發展研究院常務副院長胡艷，從安徽省看面向長三角一體化的省際毗鄰地區協同發展，所需解決的問題和創新治理的方向。

安徽省際毗鄰地區協同模式更迭與原因

澎湃城市報告：2022年以來，安徽省著重在省際毗鄰地區協同發展，建設新型功能區。轉變的原因是什么？

胡艷：過去是有重點地發展中心城市，首先將省會城市做大做強，成效非常顯著，但省際邊緣地區相對比較薄弱。城鄉之間、大小城市之間發展不平衡。

國家“十四五”規劃提出要走“共同富裕”的道路，所以省級毗鄰地區也有發展的必要。省際毗鄰地區遠離行政中心，曾是發展洼地，但一旦幾個毗鄰地區能協同合作，是可以改變發展不平衡的狀態的。

串聯省際交界區域的發展帶，可以進行跨省的產業協作、城鄉融合發展、生態環境的共保聯制、基礎設施互聯互通、公共服務的共建共享等。

尤其像安徽和江蘇的毗鄰區，安徽有7個市24個區縣，江蘇有7個市16個區縣，皖蘇毗鄰地區是長三角區域內邊界線最長，涵蓋地級縣級行政區最多的省際毗鄰區。現在安徽發展得比較突出的是滁州和南京的江北新區（浦口-南橋和頂山-汊河）、馬鞍山的博望區和南京的江寧區，它們便是“3+N”中的“3”。

這些區域中的跨省合作比較密切，建立了投資和利益分享機制。而其他的縣區沒有這么緊密，主要的協同是在互聯交通、人文交流、生態共保、醫療互助等方面。

澎湃城市報告：如今借助長三角一體化發展的東風，一體化高質量發展的片區正加快崛起。現在建設的新型功能區，“新”在什么地方？

胡艷：省際毗鄰地區的發展要有個抓手，新型功能區便是它的主體單元。

傳統上的功能區主要承擔經濟發展、政策試驗等不同類型的專項任務。比如，開發區、自貿區、高新區，承擔的任務、職能都比較單一，主要是為了獲得比較優勢，提高競爭力。

但隨著經濟社會發展，人的需求多樣化，功能進化是必然趨勢。在毗鄰地區協同發展帶中，可以根據目標任務劃定一個空間較小、尺度可控的特色功能區，從不同角度對功能區分類，呈現出多樣化的形態。它們不再是單一職能區，而是功能更復合的特色功能區，可以有生態功能區、經濟功能區、工業園區、糧食主產區、商貿綜合體、城鎮性的功能區、產城融合的功能區，還有主體功能區等不同的功能。省際毗鄰地區的新型功能區一般依托產業園區根據共建協議建設，共同投資，利益共享，風險共擔。

澎湃城市報告：蘇皖合作區從2016年就成立了，后來有了“一地六縣”，即宣城的郎溪和廣德與浙江的湖州、長興，江蘇的溧陽、宜興，以及上海的白茅嶺農場，是安徽最早發展的省際毗鄰地區協同片區之一，但在這次省際毗鄰地區發展中提到的“3+N”格局中，它卻是N。

胡艷：宣城有一個上海的飛地，白茅嶺農場，但面積比較小。它的優勢是在名義上可以把長三角三省一市從物理空間上連接起來。但白茅嶺本身并沒有先進產業和科技研發機構，主要是現代農牧業。

安徽曾想把這塊做成長三角一體化試驗區，但最終示范區落在了滬蘇嘉交界的水鄉客廳。水鄉客廳不光搞綠色生態，還疊加了科技創新。蘇州吳江、嘉興嘉善和上海青浦的一體化，體現的是發展差別不大的地區實現共同富裕的模式。對于安徽省際而言，蚌埠和宿遷、黃山和衢州，發展狀況也差不多，它們之間的協同合作也屬于平等互惠型。

而一些發展差異比較大的地區，則可以以強帶弱，構建中心城市帶動的梯次的發展格局。比如滁州和南京、黃山和杭州，都是希望對方提供給安徽更大的輻射和帶動。

對宣城而言，宣州區被納入了南京都市圈，可以接受南京的輻射。但常州或者溧陽的發展沒有那么強，對郎溪和廣德的帶動作用就有限。宣州的另一個方向毗鄰浙江，可以接受杭州的輻射。但從杭州東發往郎溪的車次太少了，回來較多，去的話每天只有3班。非中心城市的高鐵頻次是個問題。就算是毗鄰地區通了高鐵、船、公交，每天班次稀疏，也起不到什么作用。

因此，想要加強區域之間的交流，不僅需要鐵路，還需要提高車次密度。這意味著空間上臨近了，時間上也要縮短，這樣兩個地區人員往來才能頻繁，貨物流動才能更多，各方面交流才會更深化。

政府如何在省際合作中發揮作用？

澎湃城市報告：在以流動性串聯的產業網絡中，如果想把產業放在省界地區，跨省協調，各地政府如何起到引導作用？

胡艷：第一，頂層設計、統一規劃編制、聯合報批、共同實施。現在來看，很多頂層設計中，地區合作更多地局限在簽訂合作協議。但編好了協議，簽好了合同，怎么去落實？在統一政策、執行機構、審批程序、調度過程中，都需要各方達成共識。難以落實，往往因為缺乏推進工作的主體和有效的考核機制。

第二，有組織保障，推進協同治理。例如長三角一體化生態綠色高質量發展的核心功能示范區“水鄉客廳”，就建立了很好的表率。他們建立了三層次架構——理事會+執委會+發展公司，形成了三方治理的格局。他們推行啟動區建設時，三地共同出資，政府市場結合。政府負責基礎性開發，企業化運作，還有一體化的管理服務機制，重大項目可以聯合推進，跨區域的企業投資項目聯合管理，行政流程更簡化。

第三，市場經濟講究“分蛋糕”，財稅是各地政府考慮的重要因素。跨區域協同在制度創新中最困難的就是財稅分享。這就需要跨區域的稅收征管一體化，及時創新利益協調，激發協同動力。水鄉客廳的方案是“增量起步，資本紐帶，要素分享，動態調整”，開發建設招商，跨區域招商，跨區企業遷移，明確了財稅分享的路徑。

第四，在公共服務政策方面的協同需要形成清單制，推進公共服務共建共享機制。例如，教育方面的教師一體化培養機制，除此之外還有不動產登記、跨省通辦、環境評估機制等。

第五，毗鄰雙方的積極主動雙向奔赴很重要。現在政策說要“對口支援幫扶”，好像是實力更強的城市的責任，但相對弱的一方，也要積極去找對方主動融入。現在皖北一些地方在主動性上做得不夠。

就長三角而言，在主動融入和對接方面做得比較好的是昆山和上海虹橋的對口協同。從上世紀八十年代“星期六工程師”開始，昆山全面接軌上海，跟上海的嘉定、青浦、松江、張江、虹橋商務區都形成一些聯盟。先從微觀的小的區域開始合作，再逐漸橫跨蘇浙皖三省和上海一市（含上海的飛地如白茅嶺農場）。后來昆山成立了一個專委會（上海—昆山科技創新共同體），還有上海星期日工程師昆山協同創新中心。當然，上海的科技部門也很積極，成立了在線資源團，協同上海市的工程師學會共同來辦工程研究院、協同創新等。上海發揮“龍頭”角色，對于區域協同也非常重要。

澎湃城市報告：各地政府如何讓流動性“落地”，讓自己成為某些重要產業鏈的節點？與現在宣城提出的“飛地模式”有什么關系？

胡艷：過去的分工互補、承接產業轉移，采用的是橫向聯合、技術轉移，即承接大城市的非核心功能。而現在區域開發最成熟的一種模式是網絡開發，意味著大中小城市發展逐漸平行化，城鄉一體化。這就需要創新驅動推進城鄉融合發展。

安徽和蘇浙接壤的區域，在省內相對是發達的地區。過去的皖江城市帶也是全國第一個承接產業轉移示范區，起到了很好的帶頭作用。現在毗鄰地區新型功能區建設提到了“3+N”，也表明了三個功能區做得比較好，很密切。但是其他區域的深度合作還不夠。

合作不夠有哪些制約因素？

一個是行政壁壘問題突出，項目統籌推進的難度大，區域經濟的要素流動有一些阻礙。在經濟學上，它叫做行政邊界效應和市場分割。當毗鄰地區存在利益矛盾時，就可能各自為政。

與安徽毗鄰的蘇浙地區，經濟發展階段比較超前，與上海對標合作的意愿也更強烈，與安徽毗鄰地區的合作熱情相對缺乏。對于宣城而言，毗鄰的常州和湖州會對標上海，尋找自己的位置，反而對宣州的合作意愿沒那么強。因此，現在宣城往上海和杭州招商，在上海設立研究中心，也是要尋找與杭州和上海相關的產業鏈中的位置。

另一個制約因素是生產要素非均衡分布，導致產業發展不均，人口分布和產業分布不匹配，阻礙了地域發展。現在安徽一些中西部地方提出建設創新高地。但創新的要素從何而來？如果創新要素不能集聚，如何去搞創新產業？

因此，我認為合肥將自己定位為安徽惟一的中心城市，是非常正確的。它也因此聚集了安徽的高級科技人才，例如中科院科學島、中國科技大學、合肥工業大學、安徽大學等人才要素資源。

合肥快速發展的一個重要保障是合肥政府班子無論怎么換，規劃藍圖是不變的，就是全心全意支持“八大產業”（芯片、平板顯示、裝備制造及工業機器人、人工智能和制造業融合、集成電路、智能家居和汽車等消費終端產品、生物醫藥、“中國聲谷”以及智能語音及人工智能產業）。在具體做法上是支持社會資本引入、股權治理等金融手段，形成“合肥模式”。現在，合肥的產業也開始往周邊都市圈輻射區域擴散了。

澎湃城市報告：“合肥模式”很大的特色在于創新了金融方式。宣城在繼續發展 “一地六縣”時，可以怎樣采用金融手段？

胡艷：越是窮的地方越缺錢。省際毗鄰地區也一樣需要多層次的資本市場。宣城的民營經濟在安徽是比較發達的，企業可以上市。這幾年安徽上市公司增加了不少，但分布不均衡，主要是在合肥、蕪湖。馬鞍山也有七八家，在毗鄰地區處于第一梯隊。蚌埠和滁州稍微少點，四五家左右。宣城、黃山兩三家，規模比較小，實力也比較弱。

下一步省際毗鄰經濟區還需要繼續研究，彌補缺乏頂層設計的問題，要做好總體規劃，項目要協同推進。特別是，要以創新體制機制作為突破口，引導各個領域協同發展。哪怕是“飛地”模式，也是互聯共享一些產業創新的要素。它們都是為了整個長三角地區整合資源，聯動發展。

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