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釋放城市潛力②|全球城市化演進特征:中小城市提速成主導
隨著全球范圍內城市化水平的提升,城市在經濟發展層面上貢獻卓著,但在生態保護上壓力日益增大。如何有效吸引和利用投資,推動城市化發展的同時確保人地關系和諧,實現城市社會與自然的可持續發展是亟待討論的重要命題。
2023年11月,聯合國人居署(United Nations Human Settlements Programme,UN-HABITAT)發布了題為《釋放城市潛力:可持續城市發展的投資之道》(Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development)的報告,該報告由聯合國人居署高級顧問章興泉博士(Xing Quan Zhang)和聯合國人居署執行主任辦公室特別顧問尼爾·科爾(Neil Khor)執筆,洞察城市化的機遇、特點和挑戰,深入探討可持續城市發展的多元途徑,為使城市更具可持續性和可投資性提出政策建議。
本文為報告第一章《全球城市化趨勢和特征》(The Trends and Characteristics of Global Urbanization)內容翻譯,詳細解析了全球范圍內的城市化進程的總體趨勢和特征,包括發達國家和發展中國家城市增長模式有所不同、發達國家的城市化進程幾近尾聲、世界上部分城市出現無序擴張和郊區化等趨勢、發展中國家的城市化速度持續加快以及中小城市在城市化趨勢中日益占據主導地位。
城市是國家和世界經濟發展的引擎,貢獻了全球80%以上的GDP,但與此同時,城市也是全球性問題的根源。作為全球最大的污染源,城市排放了全球約75%的二氧化碳,而擁堵的交通和密集的建筑是導致高排放的主要原因。其中,全球規模最大的25個城市的二氧化碳排放量更是占據了世界城市二氧化碳排放總量的52%。
城市化(Urbanization)是全球人類居住模式變化中持續發生的現象。20至21世紀的城市化進程中,全球每天都有成千上萬的人口為改善生活而流入城市,這極大地影響了我們生活和工作方式,城市化也隨之成為時代的主要特征之一。
1800年,城市人口僅占全球人口的2%。1900年,這一數字僅達到15%。20世紀50年代開始,城市人口開始急速擴張。1950年,城市人口約占全球人口的30%,到2007年已超過50%,2023年達到56%。預計到2050年,城市人口占全球人口的比重將增至72%,即從36億增加至63億。
全球城市化的轉型不僅體現在城市人口比例的增長上,也體現在城市規模的變化中。在50年前,人口達到1000萬及以上規模的城市只有紐約,而現在有34個。同時,人口超過100萬的城市也在這50年間從80個增加到533個。人口增長最快的城市有德里(Delhi)、上海、達卡(Dhaka)、金沙薩(Kinshasa)、重慶、拉合爾(Lahore)、班加羅爾(Bangalore)、拉各斯(Lagos)、開羅(Cairo)和北京——都是位于亞洲和非洲的發展中國家(圖1)。
圖1: 2020年到2025年平均增長率最高的城市。來源:UNDESA。UNDESA是聯合國經濟和社會事務部(United Nations Department of Economic and Social Affairs)的簡稱
發達國家和發展中國家的城市增長模式差異明顯
盡管在1970年代,發展中國家的城市人口數量與發達國家相當(圖2),但它們的城市集聚模式和規模卻與發達國家大相徑庭。在過去幾十年中,發達國家的城市人口分布日趨平衡,大城市人口比例下降,中小城市人口比例上升(圖2)。發展中國家的人口紛紛涌向大城市,中國、印度、印度尼西亞、菲律賓、尼日利亞、剛果民主共和國、埃及和土耳其成為最大的城市增長極(圖1)。
2007年聯合國的一項調查顯示,88%的發展中國家受訪者表示,城市人口在空間上的分布不盡人意,在政策上限制人口流入城市的國家從44%增加到74%,這很可能與城市聚居區問題日益增多、服務和基礎設施供應日益不足有關。城市正在努力籌措資金來提供服務。
圖2: 發展中國家和發達國家不同的城市增長模式。來源:https://www.visualcapitalist.com/
發達國家的城市化進程已接近尾聲
1950年以前,城市化進程主要發生在發達國家,這主要歸功于十九、二十世紀歐洲和北美城市擴張、技術突破、工業化以及貿易和商業的發達。例如,1800 年的美國約有5%的人口居住在城市,但到1920年,這一比例上升至50%。在19世紀和20世紀上半葉,美國是地球上城市化速度最快的國家之一,同時期的大多數歐洲國家也是如此。自1950年以來,大多數發達國家的城市化進程逐漸放緩,一些發達國家的大城市開始流失人口,其中部分遷往農村地區。(圖3)。
牛津大學和柏林洪堡大學的聯合研究顯示,COVID-19的突發性沖擊影響了歐洲城市的長期增長軌跡。歐洲城市人口轉為負增長,約93%的歐洲大城市的人口在“縮水”。
圖3:發達國家(地區)和發展中國家(地區)城市和郊區的人口增長趨勢。來源:UNDESA
郊區化和城市無序蔓延趨勢顯現
預計未來40年內,全球城市覆蓋面積將增至原來的三倍,農業用地減少,地球可持續發展將面臨威脅。2010年,城市聚居地總面積約為100萬平方公里。如果城市人口增長和非密集化趨勢長期持續下去,到2050年,城市聚居地總面積將增至300多萬平方公里,這會給城市可持續發展帶來巨大挑戰。
“郊區化”是城市人口和就業從城市中心向低密度郊區擴散的過程,這種遷移加劇了城市人口和就業在更廣袤的土地范圍內的分散。城市化于20世紀20年代在全球大規模興起,并在第二次世界大戰后加速,北美的發展尤其迅速。郊區擴張受到以下因素推動:(1)郊區房價較低。在得益于現代交通基礎設施的快速發展,郊區住房、交通等生活成本變得相對降低;(2)汽車廣泛普及和基礎設施改善增強了個體的流動性;(3)相比日益擁擠、危險的城市中心,郊區為居民提供了更好的居住環境和,能夠改善其生活質量,更具性價比;(4)第二次世界大戰結束后,對經濟適用房的巨大需求帶動了郊區生活的蓬勃發展;(5)核心城市失業率上升,迫使人口流出以尋找其他就業機會。在1951年至1981年期間,英國11個大城市的人口減少了31%;(6)銀行貸款計劃鼓勵開發商在郊區開發“別墅”;(7) 在郊區買房的抵押貸款有擔保且利率固定,比在市內租房更合算;(8)公共政策更傾向于修建高速公路,而非增加公共交通配套;(9)城市的犯罪、交通擁堵和空氣污染等問題日益嚴重,促使富裕家庭逃離內城、遷往郊區。
另一個與“郊區化”密切相關的問題是城市蔓延(Urban sprawl)。城市蔓延作為一種城市發展模式,其特點是大量土地上的人口密度偏低,住宅、商店和工作場所之間距離遙遠,住宅、辦公室、工業和商業用途之間高度隔離,其間距甚至可延伸到城市邊界之外數英里。自1970年代以來,居住在郊區的人口數量急劇增加,城市無序蔓延已成為全球許多國家面臨的主要問題。在經合組織(OECD)國家中,一半以上的國家人口分布密度呈現降低趨勢(圖5)。
圖4:顯示了美國典型的郊區化發展模式。來源:PerSquareMile
圖5:城市無序擴張導致的城市人口非密集化趨勢。來源:OECD數據。OECD是世界經濟合作與發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development)的簡稱。
發展中國家城市正快速城市化
目前,快速城市化主要發生在發展中國家。20世紀中期,發展中國家僅有17.8%的城市人口,但自1950年以來的50年間,這一比例不斷上升,增至40%以上。預計到2030年,發展中國家的城市人口將達總人口的近60%。
發達國家和發展中國家的城市化發展模式差異顯著。發達國家的城市化率(城市人口占總人口的比例)基本高于世界平均城市化率,而發展中國家的城市化率總體低于世界平均城市化率。在1800-1960年間,發達國家的城市化速度快于發展中國家,但自20世紀60年代以來,發展中國家的城市化速度加快,超過了發達國家。據估計,未來93%的城市人口增長將在發展中國家發生,主要集中在亞洲、非洲和拉丁美洲地區,預計分別占城市總人口增長的54%、32.5%和6.8%(圖6)。
圖6:2011-2050年不同地區的城市人口增長(占城市總人口增長的百分比)。來源: 上部分來自 UNDESA圖表,下部分是由作者在UNDESA數據基礎上用OWID 數據生成。OWID(OurWorldinData) 是非營利組織,致力于收集、整理和分析全球范圍內有關人口健康的數據
中小型城市日益成為城市化趨勢的主導力量
當前,全球范圍內的城市化趨勢由中小型城市主導,世界上約75%的人口居住在人口不足50萬的小城市。和其他洲相比,亞洲地區住在小城市的人口數量最多,非洲則將成為全球小城市發展最快的地區,預計在未來15至25年內,非洲的人口將增長至兩到三倍。
圖7:中小型城市的主導地位。來源:https://blogs.iadb.org/
然而,小城市普遍薄弱的財政能力也可能導致其基礎設施和服務嚴重短缺,經濟增長機會不足,城市貧困狀況不斷加劇。全球范圍內,人口超過10萬的城市有4000多個,而其中約2400個城市人口不到75萬,這些城市有60%以上位于發展中國家和地區。
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