美國是一個典型的聯(lián)邦制國家，并在新大陸上經(jīng)歷了先有州、后有聯(lián)邦的發(fā)展歷程，因此具有其獨(dú)特性。

一是各州的主權(quán)和聯(lián)邦共享，州政府的權(quán)力是由各州人民通過該州自有的憲法賦予。聯(lián)邦逐步得到認(rèn)可后，州的一部分主權(quán)被轉(zhuǎn)移給了聯(lián)邦政府。根據(jù)第十修正案，“憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州各自或由人民保留。”

二是在制度設(shè)計(jì)中對于聯(lián)邦、州以及州以下政府的職能和事權(quán)進(jìn)行了較為清晰的界定。聯(lián)邦政府的職責(zé)主要包括：國防、國際事務(wù)、空間科學(xué)技術(shù)、大型公共工程、社會福利和救濟(jì)、社會安全，等等；州政府的職責(zé)主要包括：教育衛(wèi)生、公共福利、道路、機(jī)場、警察、消防、社會服務(wù)，等等；州以下地方政府的職責(zé)主要包括：道路和交通、公用事業(yè)、治安、消防、教育、家庭和社區(qū)服務(wù)，等等。

三是美國州以下政府的形成不是完全由自上而下的行政規(guī)劃，很多是由于經(jīng)濟(jì)、人口聚集或者自治形成，市（city）、縣（county）、學(xué)區(qū)（school district）、特區(qū)（district）等形式，有的甚至相互交叉，財(cái)政稅收是影響其形成的重要因素。

在這樣的背景下，美國不同層級政府的稅權(quán)，按照與事權(quán)相匹配的原則進(jìn)行了分配。有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的稅種、具有保障收入再分配的累進(jìn)稅（如個人所得稅、公司所得稅和社會保障稅)應(yīng)主要劃歸中央，實(shí)施同源共享，分率計(jì)征（但有些州不征所得稅）。而具有周期性穩(wěn)定特征、收入較為平穩(wěn)的稅種劃歸州和地方：如州政府以銷售稅為主體，地方政府以財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）為主體。

2023年，美國聯(lián)邦政府的稅收收入達(dá)到4.7萬億美元，主要為個人所得稅和社會保障稅，其次包括企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅與贈與稅和關(guān)稅。國會負(fù)責(zé)聯(lián)邦稅法的制定和修改，財(cái)政部負(fù)責(zé)制定和頒布聯(lián)邦稅法的具體實(shí)施細(xì)則；各州議會負(fù)責(zé)決定各自征收的稅種和制定具體的征收管理辦法；地方政府議會根據(jù)州政府的授權(quán)決定地方征收的稅種和制定具體的征收管理辦法。三級政府各有自己的稅務(wù)機(jī)構(gòu)，但也實(shí)施委托代征。聯(lián)邦政府的稅務(wù)機(jī)構(gòu)是財(cái)政部下屬的國內(nèi)收入局（IRS）。

在這樣的體制下，聯(lián)邦政府如何發(fā)揮作用呢？實(shí)際上，由于美國憲法經(jīng)過多次修訂，其中各條款的解釋與應(yīng)用也有所改變，聯(lián)邦政府的角色漸漸變得比以前更加重要。依據(jù)美國憲法中商業(yè)條款、稅收與支出條款和必要和適當(dāng)條款，州政府的一些職責(zé)都受到聯(lián)邦政府的資金補(bǔ)助和管理，如公眾安全（犯罪控制）、公眾教育、健康醫(yī)療、交通運(yùn)輸和基礎(chǔ)建設(shè)等。

以減災(zāi)防災(zāi)為例，美國聯(lián)邦政府通過減災(zāi)項(xiàng)目的立項(xiàng)，給州政府或地方政府提供技術(shù)和資金支持。如果州或地方發(fā)生了重大自然災(zāi)害，并且有能力組織救災(zāi)項(xiàng)目，總統(tǒng)在認(rèn)定相關(guān)條件后還有權(quán)調(diào)動國家災(zāi)前減災(zāi)儲備基金，對該州或地方政府提供技術(shù)和資金。國家災(zāi)前減災(zāi)儲備基金的資金來源為政府劃撥款和社會捐款。

自2019年新冠疫情暴發(fā)以來，為了緩解地方政府的稅收收入減少帶來的沖擊，美國聯(lián)邦政府2020年出臺應(yīng)對新冠疫情和經(jīng)濟(jì)安全法案（the Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security Act，CARES），2021年出臺美國救助法案（the American Rescue Plan Act，ARPA），為州和地方政府提供3.5億美元的資金，用于彌補(bǔ)防疫成本、低收入群體和鼓勵消費(fèi)等。在這些措施下，大部分州政府在2021年以后實(shí)現(xiàn)了稅收收入的增長。

我們所關(guān)注的美國稅制改革大多是聯(lián)邦層面的稅制改革，如1994年里根政府的減稅、2018年特朗普稅改。2022年，拜登政府通過了《降低通脹法》《基礎(chǔ)設(shè)施法》《芯片法》等立法，大幅增加的支出也促使拜登政府提出了以加稅為主的預(yù)算案，但是并沒有得到國會的支持。美國聯(lián)邦稅制改革主要是針對企業(yè)所得稅和個人所得稅，并不會直接影響到州和地方的稅收制度。州政府也會對自有的稅種進(jìn)行一些改革；州以下地方政府主要依賴的房地產(chǎn)稅，則主要采用以支定收的方式確定每年的稅率。

因此，在關(guān)注和比較美國稅制改革的時(shí)候，需要注意到美國政府間財(cái)政體制并不是通過聯(lián)邦政府的稅制改革實(shí)現(xiàn)的，而是在憲法中確定的。聯(lián)邦政府的稅制改革只能影響到自有的稅種，州具有獨(dú)立的稅收立法權(quán)和征管權(quán)。各級議會均可在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)確定自己的稅權(quán)和稅制，州以下地方政府擁有相對獨(dú)立的稅收管理權(quán)。但是，由于聯(lián)邦政府具有國債發(fā)行權(quán)和鑄幣權(quán)，承擔(dān)了國家安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等職責(zé)，也會通過項(xiàng)目資金對地方政府進(jìn)行資金和技術(shù)的支持（轉(zhuǎn)移支付）。

美國政府間轉(zhuǎn)移支付制度于19世紀(jì)初建立，分為專項(xiàng)撥款（categorical grants）、一般項(xiàng)目撥款（general fiscal grants）和分類撥款（block grants）三種類型。

例如，專項(xiàng)撥款主要用于醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、教育、交通、住房、能源等方面，分為公式化專項(xiàng)撥款和項(xiàng)目制專項(xiàng)撥款。公式化專項(xiàng)撥款主要服務(wù)于財(cái)政均等化的目標(biāo)，由聯(lián)邦政府按照人口規(guī)模、稅收能力、受補(bǔ)助資格等進(jìn)行分配。項(xiàng)目制專項(xiàng)撥款則需要由受補(bǔ)助者提出申請，再由聯(lián)邦政府或國會評選，審批資金分配方案。

1972年，美國《聯(lián)邦政府對州和地方政府的財(cái)政援助法案》的通過，標(biāo)志著一般項(xiàng)目撥款制度的建立。這種制度類似于我國的一般轉(zhuǎn)移支付，對于撥款的使用方向沒有具體的規(guī)定，州和地方政府可以統(tǒng)籌安排。但是州和地方政府需要定期向財(cái)政部長匯報(bào)資金的使用情況，再由財(cái)政部長向國會匯報(bào)。

分類撥款介于專項(xiàng)撥款和一般目的撥款之間，相對于一般目的撥款，分類撥款仍屬于有條件撥款，但是相對于專項(xiàng)撥款，分類撥款對資金使用的限制較少，通常將資金用途限定于某一類公共產(chǎn)品或服務(wù)。在該類公共產(chǎn)品或服務(wù)內(nèi)部各個項(xiàng)目之間，州和地方政府有一定的自主權(quán)決定資金如何分配。2022年美國聯(lián)邦政府對州和地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金大概達(dá)到了1.2萬億美元，占GDP的5%，預(yù)計(jì)2024年為GDP的4%。同時(shí)，大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、非盈利組織和企業(yè)也可以申請得到聯(lián)邦政府的這些撥款。

央地關(guān)系如何兼顧秩序和活力是古今中外的一大難題，回顧我國分稅制改革30年的經(jīng)驗(yàn)，思考未來財(cái)稅體制改革方向。同樣作為幅員遼闊的大國，美國政府間的財(cái)稅體制雖然和我國具有較大的差異，但是也有一定的啟發(fā)意義。我國中央對地方的轉(zhuǎn)移支付占GDP的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國，同時(shí)地方稅的缺失也在一定程度上導(dǎo)致了地方政府轉(zhuǎn)向土地財(cái)政和土地金融。完善中央地方財(cái)政關(guān)系，應(yīng)該在合理劃分中央地方職能和事權(quán)的基礎(chǔ)上，確立地方的主體稅種和合理的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（作者何楊為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、副院長）