以1999年《失業(yè)保險條例》為起點，中國失業(yè)保險制度已正式實施25年。澎湃城市觀察此前討論了覆蓋率攀升，對個人直接支持不夠的問題。

基于官方數(shù)據(jù)計算相關(guān)指標(biāo)，澎湃研究所研究員發(fā)現(xiàn)，近 12 年來，失業(yè)保險覆蓋人數(shù)逐年攀升，失業(yè)保險受益率卻一直在低位徘徊。失業(yè)保險制度在其最根本的對個人的直接支持方面，并未完全發(fā)揮作用。

如何提高失業(yè)保險受益率？社交網(wǎng)絡(luò)中有關(guān)“限制條件卡得太嚴(yán)”“領(lǐng)取難度大”的問題是否真的存在？如果存在，又該如何解除不合理的失業(yè)保險領(lǐng)取障礙？澎湃研究所研究員從信息通達、法規(guī)執(zhí)行、制度優(yōu)化三個層面分析失業(yè)保險領(lǐng)取難的原因和提出建議優(yōu)化的方向。

履行告知義務(wù)，修正社會認知

保險收益率低的一個原因在于，當(dāng)前公眾對失業(yè)保險仍有很多誤解和混淆，“不知道”或“不敢”領(lǐng)。

有人認為，因被辭退而領(lǐng)取失業(yè)金，會在檔案上面留有記錄，不利于后續(xù)求職；還有人覺得，領(lǐng)取了失業(yè)保險，就不能繳納養(yǎng)老保險，會影響以后領(lǐng)養(yǎng)老金，或斷繳社保影響購房資格、居住證或戶籍資格。確實如此嗎？

2020年，中國人力資源和社會保障部發(fā)布《關(guān)于進一步推進失業(yè)保險金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知》，要求“不得要求失業(yè)人員轉(zhuǎn)移檔案；不得將失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金的情況記入職工檔案”，說明失業(yè)金領(lǐng)取不應(yīng)影響個人檔案。《關(guān)于進一步暢通失業(yè)保險待遇申領(lǐng)有關(guān)事項的通知》則明確規(guī)定個人身份繳納基本養(yǎng)老保險費（即靈活就業(yè)保險），甚至靈活就業(yè)、打零工與領(lǐng)取失業(yè)保險不沖突，只要符合失業(yè)保險領(lǐng)取條件。可見，官方已明確聲明不存在此類所謂“后果”。

那么為何造成民眾的困惑？源于告知責(zé)任不清。

官方文件表示用人單位/企業(yè)應(yīng)“履行告知失業(yè)人員有申領(lǐng)失業(yè)保險金權(quán)利的法定義務(wù)”[1]，但現(xiàn)實中，企業(yè)不僅沒有動力承擔(dān)所謂告知義務(wù)，給失業(yè)員工發(fā)《失業(yè)保險金申領(lǐng)告知書》，還可能利用信息不對稱有意隱瞞，不為其提供被裁員證明，從而不利于員工領(lǐng)取失業(yè)保險。例如，針對企業(yè)的返還失業(yè)保險的“穩(wěn)崗”政策，鼓勵企業(yè)不裁員或少裁員，一些企業(yè)為了降低“裁員數(shù)據(jù)”，甚至將部分“裁員”修改為“個人主動辭職”。

法規(guī)、政策的告知責(zé)任履行不到位，導(dǎo)致失業(yè)保險金領(lǐng)取政策的知曉度較低，正確理解不足。澎湃研究所研究員認為，作為社會保障和公共服務(wù)的責(zé)任主體，相關(guān)政府部門應(yīng)首先主動承擔(dān)告知責(zé)任，加大宣傳力度。

地方有效落實，反對“層層加碼”

社會公眾對失業(yè)保險領(lǐng)取存在困惑或誤解，除了政策宣傳、信息通達度的原因，還在于地方基層在執(zhí)行過程中的“層層加碼”，額外設(shè)置附加條件以阻攔領(lǐng)取失業(yè)金。

按《失業(yè)保險條例》，領(lǐng)取失業(yè)保險金的條件是：第一，按照規(guī)定參加失業(yè)保險，所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務(wù)滿１年的；第二，非因本人意愿中斷就業(yè)的；第三，已辦理失業(yè)登記，并有求職要求的。

如上文提及，《關(guān)于進一步暢通失業(yè)保險待遇申領(lǐng)有關(guān)事項的通知》明確規(guī)定“以個人身份繳納基本養(yǎng)老保險費的失業(yè)人員，符合申領(lǐng)失業(yè)保險金、失業(yè)補助金條件的，經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)予以發(fā)放”。但現(xiàn)實執(zhí)行中，部分地區(qū)、城市拒絕為“辦理靈活就業(yè)登記或參保手續(xù)”的人辦理失業(yè)保險申領(lǐng)手續(xù)，提高了申領(lǐng)門檻，與中國人力資源和社會保障部的聲明存在沖突。

此外，個別城市還要求申領(lǐng)者不得“拒絕接受公共就業(yè)服務(wù)（包括拒接電話）達3次”或“超過6個月未與公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)聯(lián)系”等，否則將注銷失業(yè)金申領(lǐng)資格。這也與2020年《關(guān)于進一步推進失業(yè)保險金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知》中“不得增加失業(yè)人員義務(wù)，不得附加和捆綁培訓(xùn)等其他條件”的精神和要求不符。

近兩年全國發(fā)起“打擊違規(guī)領(lǐng)取失業(yè)保險待遇行為”專項行動。但民眾違規(guī)領(lǐng)取失業(yè)金行為被“打擊”，一些執(zhí)行過程中的“層層加碼”的基層也應(yīng)被監(jiān)督，保證民眾的利益。

降低制度門檻，擴大受益群體

失業(yè)保險受益率低，失業(yè)保險申請難，最根本的原因還是制度“門檻”較高。

近年失業(yè)保險領(lǐng)取要求已有小幅下調(diào)。根據(jù)原勞動和社會保障部2000年發(fā)布的《失業(yè)保險金申領(lǐng)發(fā)放辦法》，“失業(yè)人員應(yīng)在終止或者解除勞動合同之日起60日內(nèi)”申領(lǐng)失業(yè)保險金。2020年《關(guān)于進一步推進失業(yè)保險金“暢通領(lǐng)、安全辦”的通知》明確取消了這一限制：“不得以超過60日申領(lǐng)期限為由拒發(fā)失業(yè)保險金”。

但現(xiàn)行失業(yè)保險領(lǐng)取要求仍然很高。雖然其“社保繳納”“非個人意愿失業(yè)”的要求在書面、理論上看似合理，但就實際的勞資關(guān)系和就業(yè)結(jié)構(gòu)，實難保障到困境人群，體現(xiàn)制度的保障作用。

現(xiàn)實中，有大量“被辭職”現(xiàn)象。企業(yè)常以減薪、調(diào)崗等方式，逼迫勞動者主動辭職。這類情形被視為“因本人意愿中斷就業(yè)”，不符合失業(yè)保險領(lǐng)取條件，導(dǎo)致勞動者享受不到應(yīng)有的失業(yè)保障。此外，失業(yè)保險申請常常要求失業(yè)者提供用人單位出具的“非因本人意愿中斷就業(yè)”書面證明，而實際情況中，一些用人單位并不一定愿意提供。

對此，澎湃研究所研究員建議，對“非個人過失而導(dǎo)致失業(yè)”的前置條件的判斷或可更靈活、人性化。在美國，即便是“自行請辭”，但只要“充足理由”，仍可能有資格可領(lǐng)取失業(yè)保險，例如工作確實威脅到健康與人身安全、工作上有違勞工規(guī)例、有緊急家庭事故、遭到非法歧視或欺凌、薪酬被大幅削減等，美國就業(yè)發(fā)展部（EDD）會根據(jù)實際離職原因進行評估。

另外，失業(yè)保險申領(lǐng)的三大前提之一“所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費義務(wù)滿１年”，對一些群體而言，也較為“嚴(yán)格”。

此前提排除了龐大的“農(nóng)民工”為代表的非正規(guī)、靈活就業(yè)群體，以及青年失業(yè)群體。國家統(tǒng)計局表示，截至2022年，中國靈活就業(yè)人員約2億人，占當(dāng)年4.59億城鎮(zhèn)就業(yè)人口的44%。然而由于這部分人缺乏穩(wěn)定的勞動關(guān)系、繳費時間短、失業(yè)保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)障礙等，失去生活來源后并不能享受到失業(yè)保障。

當(dāng)然，在這方面也有部分政策努力。如2020年“新冠”疫情以來，中央人社部、財政部祭出了“階段性實施失業(yè)補助金”“階段性擴大失業(yè)農(nóng)民工保障范圍”的政策，將上述弱勢群體部分納入，失業(yè)保險保障范圍有所擴大。但此階段性政策的“制度化”程度不足，救濟力度也有待提高。

與養(yǎng)老保險不同，作為“現(xiàn)收現(xiàn)付”的基金，失業(yè)保險制度的目的是為了支持個人能夠應(yīng)對經(jīng)濟周期。已走過25年的失業(yè)保險制度，應(yīng)更關(guān)注強化對失業(yè)者個人的直接支持，提高失業(yè)保險受益，施行制度改革，切實降低失業(yè)保險金或救助金領(lǐng)取門檻，確保執(zhí)行力度。這將為中國經(jīng)濟帶來更大的安全感、信心并進一步促進消費。

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