中國1994年確立的分稅制財政體制框架，至今運行已有30年。分稅制改革被認為是中國經濟高速增長的制度基礎之一。

站在分稅制改革30周年這一重要節點上，中央經濟工作會議明確，要謀劃進一步全面深化改革重大措施，謀劃新一輪財稅體制改革。

華夏新供給經濟學研究院創始院長、中國財政科學研究院研究員 IC photo 資料圖

近日，華夏新供給經濟學研究院創始院長、中國財政科學研究院研究員賈康在接受澎湃新聞專訪時指出，分稅制改革初步奠定了財政作為“以政控財，以財行政”分配體系以合理制度安排框架服務于中國社會主義市場經濟的運行基礎，對于加強中央宏觀調控，保證財政收入，調整優化稅制結構，理順政府與企業、中央與地方、公權體系與公民的分配關系，都起到了至關重要的作用，具有里程碑意義。

賈康同時認為，1994年分稅制改革也具有濃重的過渡色彩，深化改革攻堅克難勢在必行。現實中面臨的基層財政困難、地方隱性負債和“土地財政”短期行為等，都為新一輪財稅體制改革埋下“問題導向”的伏筆。

賈康強調，必須堅持分稅制大方向。新一輪財稅體制改革總體思路應是在合理定位政府職能而實現其轉變的前提下，配合政府層級的“扁平化”和“大部制”取向下的整合與精簡化，建立財政三層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，改進完善轉移支付制度，在這種三級框架下，按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級產權，一級舉債權，一級預算”的原則，配之以中央、省兩級自上而下的轉移支付與必要、合理的橫向轉移支付，建立內洽于市場經濟體制的財權與事權相順應、財力與支出責任相匹配的財稅體制。

分稅制改革里程碑式地達成國家治理基礎制度安排層面的框架鎖定

澎湃新聞：2024年是分稅制改革30年，當時實行改革的背景是怎樣的？當時主要是為了解決哪些問題？

賈康：1978年改革開放后，為充分調動地方政府和企業積極性，實行擴大企業和地方政府財權財力的“利改稅”和包干制財政體制改革，雖然使企業經濟實力和地方財政財力明顯增強，但在財力分配結構上，也隨之出現了“兩個比重”——財政收入占GDP比重、中央財政收入占財政收入比重持續下降的問題。財稅收入相對縮水和支出顯著增加的雙向擠壓，導致財政赤字劇增和國家債務負擔持續加重，特別是中央財政捉襟見肘。與此同時，“搞活企業”的努力卻未能收到意愿中的效果，“減稅讓利”被評價為走到山窮水盡的地步，企業卻普遍反映“仍然活不起來”。地方政府擴權后較快表現出的市場封鎖、低水平重復建設式“諸侯經濟”傾向，也成為“分灶吃飯”體制日益顯露的弊端。

1992年鄧小平南方談話后，黨中央確立以建設中國特色社會主義市場經濟為改革總體目標，于法治化軌道上打造多種經濟主體公平競爭的市場和宏觀間接調控體系勢在必行，因而在反復研討基礎上，合乎邏輯地引出在1993年加緊準備、于1994年1月1日正式推出的“分稅制”配套改革。

分稅制改革不僅是要提高“兩個比重”，特別是還要保障新的財稅制度適應建設市場經濟的要求，這正是與中國經濟社會歷史性轉軌中通盤資源配置機制再造相呼應的重大制度變革。

澎湃新聞：分稅制改革影響深遠，您如何評價這項改革的重要意義？

賈康：許多場合，人們談及1994年分稅制改革的意義和貢獻，都說是正確處理了中央與地方的關系，這固然正確，但我認為這還遠非全面。

如果從全局眼光對改革開放以來的財政體制轉變做簡要總結，那么1994年之前可以稱為“行政性分權”，1994年后則可稱為“經濟性分權”。前者最基本的特征是雖變原高度集中的“條條為主”為地方分權的“塊塊為主”，但仍然在“條塊分割”框架下依企業行政隸屬關系組織財政收入和實施政府對企業的控制；1994年分稅制改革在體制框架上沖破了“條塊分割”局面，適應市場經濟發展客觀要求，理順間接調控體系中政府與企業、中央與地方、公權體系與公民三大經濟關系。在正確處理政府與企業關系方面，將企業置于不分大小、不論行政級別、不問經濟性質、不講隸屬關系而“在稅法面前一律平等”地依法納稅、公平競爭的地位，真正刷出“讓企業公平競爭的一條起跑線”從而走向“真正活起來”的新局面。同時，1994年改革使我國幾十年間反復探索的中央地方間財力分配合理化問題，在對接市場經濟大環境的前提下，得以擺脫總是無法穩定下來的“放、亂、收、死”體制周期，走上可持續發揮“兩個積極性”之路。可以說，分稅制改革為“以改革解放生產力推進現代化”和“建設中國特色社會主義市場經濟”，里程碑式地達成了國家治理基礎制度安排層面的框架鎖定，這正是其重大而深遠的、全局性的歷史意義之所在。

從公共財政轉型的大前提看，正是分稅制支撐了整個中國市場經濟間接調控的基本框架，走進了一個新的分權境界——國家主要以預算、稅收、國債等財政手段以及貨幣政策方面的經濟手段為調控工具來實施宏觀調控，財政體制跳出此前的非穩定狀態，轉為中央地方間能夠穩定地主要依稅種各自掌握主體財源，在不必相互猜忌和彼此防備的情況下，對于可用財力“可預期”地依長期主義取向，納入本級政府發展戰略統籌安排。分稅制還把原已設立的個人所得稅、個人收入調節稅和城鎮個體工商戶所得稅等，合并為規范的個人所得稅，開啟了自然人作為納稅人的規范化直接稅新境界。所有這些，形成了中國深化改革進程中，開創公共財政轉型新局面的基本支撐條件。

不過，1994年的分稅制改革方案還具有較濃重過渡色彩，當時改革直接推動力與體制內決策層有共識的目的設定，主要是為了解決中央財政的困難，其實際上觸及的，卻是前述三大基本經濟關系“三位一體”的合理化任務，具有系統工程特征。當時即使在央地關系方面，也只來得及在中央和省為代表的“地方”之間確立分稅制框架，省以下還有幾個層級，如何分稅？只能留待其后漸進解決。

以“扁平化”為導向逐步實質性落實省以下的分稅制

澎湃新聞：有觀點認為，分稅制改革使中央集中了過多財力，但地方的支出責任并未減輕，進而催生了基層財政困難、土地財政短期行為等，您如何看待？

賈康：改革在中央與省為代表的“地方”之間先搭成分稅制框架，并要求和寄希望于其后在動態中逐步解決省以下如何理順體制、貫徹分稅制的問題，但由于省以下體制深化改革的過渡不順利，過渡態的一些負面因素在積累和凝固化，一方面迫使中央與地方在稅種劃分總體框架上“共享稅”越搞越多；另一方面在地方的幾個層級之間，實際上搞成了一地一策、各不相同、五花八門、復雜易變的共享和分成，越靠近基層，越傾向于采用“討價還價”的各種乃至分成制和包干制。

原有矛盾與新的矛盾交織、積累，引致財權的重心上移而事權的重心下移，在綜合國力不斷提升、全國財政收入一度強勁增長、地方財政總收入也不斷提高的情況下，中央和地方層級高端（省、市）在全部財力中所占比重上升，而縣鄉財政困難卻凸顯出來，欠發達地區的反映最為強烈。

這種基層困難的成因，并不是分稅制之過，恰恰是因為省以下體制還遲遲沒有真正進入分稅制軌道。體制自身未能理順，使最困難的狀況出現在縣鄉基層。

應當強調，省以下分稅制難入軌道而使縣鄉財政困難加劇，以及地方政府形成隱性負債和“土地財政”短期行為等問題，與現行財政與政府“五層級”的大框架有直接關系，省以下政府層級過多，加之多年來地方稅主體稅種缺乏，無稅可分，省以下地方各級政府的收入劃分實際上難以采用分稅制模式。

澎湃新聞：為使省以下政府真正進入分稅制狀態，改革應該從哪些方面入手？

賈康：在采取一些調動基層積極性、挖掘潛力以增收和精簡機構、緩解基層財政困難的可行措施之外，從中長期看，我們特別需要把握“治本為上”的要領，積極、穩妥、系統地改造省以下體制安排。

可以借鑒主要市場經濟大國大都實行“三級框架”的國際經驗，并結合我國國情，在漸進改革中以“扁平化”為導向逐步實質性落實省以下的分稅制。

比如，“省管縣”和“鄉財縣管”等改革試驗，基本導向就是力求實現省以下財政層級的減少即“扁平化”，其內在邏輯是進而引致政府層級的減少和“扁平化”。 總體方向上，是在市、縣行政不同級情況下先實現財政同級，以財政省直管縣為通行方案，并同時推進鄉鎮財政體制改革，對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，實行由縣財政統一管理其財政收支的辦法，對一般鄉鎮實行“鄉財縣管”方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的前提下，采取“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式。

這樣就可以使省以下的分稅制，由原來五級架構下的“無解”，變為三級實體層級架構下的柳暗花明、豁然開朗，從而有力地促使事權的劃分清晰化、合理化和構建與事權相匹配的分級財稅體制，明顯降低行政體系的運行成本，更好地促進縣域經濟發展，再配之以中央、省兩級自上而下轉移支付制度的加強與完善，將有效地、決定性地緩解基層財政困難，形成有利于所有政府轄區特別是欠發達地區進入“長治久安”的機制。

房地產稅、資源稅可成為地方穩定稅源

澎湃新聞：黨的二十大要求，健全現代預算制度，優化稅制結構，完善財政轉移支付制度。剛剛召開的中央經濟工作會議提出，謀劃新一輪財稅體制改革，您認為新一輪財稅體制改革的思路應該是怎樣的？

賈康：總體思路應該是，在合理定位政府職能、實現其轉變的前提下，配合政府層級的“扁平化”和“大部制”取向下的整合與精簡化，建立三層級的財政實體層級框架，合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，改進完善轉移支付制度，在這種三級框架下，按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級產權，一級舉債權，一級預算”的原則，配之以中央、省兩級自上而下的轉移支付與必要、合理的橫向轉移支付，建立內洽于市場經濟體制的財權與事權相順應、財力與支出責任相匹配的分級財政體制；深化預算管理制度改革；實行促進“調結構，轉方式”的稅制改革；同時強化優化全面預算績效管理。

澎湃新聞：您剛剛提到的合理劃分中央、省、市縣三級事權和支出責任，具體您有何建議嗎？

賈康：按照國家總體改革的基本方向和思路，調整、理順中央與地方事權劃分的具體安排，主要包括中央事權、地方事權、中央與地方共同事權、中央委托事權、中央引導與鼓勵事權等方面；在此基礎上，應按照政府事務職責的邏輯體系和辦理規則，對各級政府事權、共享事權和相應支出責任進行清晰、合理的一覽表、明細單式劃分；盡快啟動中央、省、市縣三級事權與支出責任的全口徑編制工作，可由粗到細逐步深化，并通過動態優化和加強績效考評，強化激勵與約束。

建議盡快將基礎養老金、經濟案件審理的司法體系、食品藥品安全、邊防、海域、跨地區流域管理等劃為中央事權。地方政府應退出一般競爭項目投資領域，同時規范省以下政府間的事權劃分。

澎湃新聞：財政部近期再次強調，要健全地方稅體系，其中提到的培育地方稅源，業界也呼吁許久，對此您有何建議？

賈康：對于我國與分稅制體制相適應的地方稅體系，已研討多年，但在實踐中，其大思路與框架建設，還遠未成型。自“營改增”使地方政府原有的唯一大宗穩定財源——營業稅退出歷史舞臺后，這一問題上的矛盾糾結更為凸顯，地方政府現在高度依賴共享稅。

中國未來的地方稅體系中，可形成年復一年大宗、穩定收入來源的地方稅種，主要當推房地產稅和資源稅兩項。前者在建立框架、逐步形成成熟的制度安排之后，有望成為中國大部分地區尤其是工商業活動發達程度高、人居密集度高區域地方稅中的主力稅種；后者則可以成為中西部工商業發達程度不太高、但恰恰屬于自然資源富集地區的地方稅中的骨干稅種。這兩大稅種，都是符合外溢性、信息復雜度和激勵兼容三項考慮而適宜把稅基配置在地方的稅種。

遺憾的是，已歷四十余年的改革過后，前者還僅僅在上海、重慶兩地有以“房產稅”為名義的改革試點，中央層面多次強調推進此項改革，而屢屢未能符合期待；在2021年中央決策層明確了積極穩妥推進房地產稅立法和擴大房產稅改革試點范圍（五年為期）的“雙管齊下”部署之后，又遇2021年下半年后“三重壓力”造成審慎考慮所有收縮性政策的局面，固而還待創造適宜條件才能啟動試點擴圍方案，以求為在“稅收法定”軌道上推進房地產稅立法工作，提供更為豐富的本土經驗。

資源稅改革的進展相對較好，其覆蓋面從煤炭、石油、天然氣，可望再擴大到更多的金屬礦與非金屬礦，并且應在河北等地推出水資源稅改革試點后，爭取將水資源稅擴大至覆蓋全國。除海上石油不易劃清“屬地”而規定為中央級的國稅之外，其他資源稅都可依屬地原則，無爭議地成為地方稅體系的組成部分。

澎湃新聞：近年來，中央向地方的轉移支付規模也很大。為更好促進轉移支付正向激勵作用，您認為這一制度需要做哪些改進？

賈康：應該以規范的轉移支付制度體現事權優先原則，相關舉措包括完善一般轉移支付穩定增長機制，逐步將一般性轉移支付中屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付，屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充并輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。完善優化轉移支付的均等化公式，對服務成本、功能區定位、人口、地理等支付因子構成和權重，適時進行重檢和調整，保障欠發達地方政府公共事務開支需要；逐步減少專項轉移支付所占比重，歸并、整合專項轉移支付中的相似或可歸并項目；原則上取消轉移支付中“地方配套資金”要求，將中央的年度轉移支付計劃下達時間提前，以便地方政府統籌編制本地區預算收支計劃。此外，還應積極探索“對口支援”和“生態補償”等地區間橫向轉移支付制度的進一步完善。

澎湃新聞：當前經濟運行面臨壓力，一些觀點呼吁更多擴張性財政政策，但一些財稅體制改革偏向收縮，您認為在新一輪財稅體制改革的背景下，應該如何處理好彼此之間的關系？

賈康：首先，擴張性政策是中央一直在強調的，積極的財政政策就是擴張性的，而且現在還要求繼續加力增效。2023年已經異乎尋常地在第四季度實行預算調整方案，把赤字率明確地從3%提高到3.8%，這些是擴張性的做法。而且在2024年會延續擴張思路，在擴大內需中貨幣政策、財政政策相配合，貨幣政策應該更多考慮物價這個經濟運行的“溫度計”，物價既然波瀾不驚，貨幣政策“流動性合理充裕”的充裕度，就可以考慮提得更高一些，財政政策也應該繼續在擴張方面把力道用足。考慮到去年3.8％的赤字率效應實際是覆蓋兩年的，特別國債的一半5000億元將用于今年，估計今年的赤字率應該在3%-3.8%之間，可能不會再高，但是也不宜低于3%。

改革、發展、穩定三者的關系，是我們探討多年的重大現實問題，權衡之中對收縮性政策現在要審慎處理，基本不出臺，但并不是否定改革的大方向，主要是等待和創造改革時機的問題。有些改革措施像房地產稅改革試點擴圍，是收縮性的，顯然不是當下能考慮的問題，要等待以后時機和條件成熟，但決不是否定未來改革的必要性。

從長遠看、從全局看，要“瞻前顧后”、統籌考慮，把握系統性思維，首先制度創新大方向不能變，基本邏輯必須堅持改革深水區的攻堅克難，短期做不了的事情長期來做，要等待時機，要積極創造前提條件。系統性思維具體而言則是落在多輪“最小一攬子”改革的推進上。所謂“最小一攬子”就是可以把一些事情分步走、往后放，但是必須配套改革的概念和重點事項盡可能高水平地組合始終是要在每一輪都體現的，這也是中國形成了路徑依賴的漸進式改革的必然選擇。

像減稅降費讓利，是擴張性的，從長期來看要始終考慮，但也不能只是單向地一降再降，那樣也不現實，因為稅收是政府履職所需的主要財力來源，還得“瞻前顧后”考慮如何降低間接稅、提高直接稅比重，這都是配套改革里的事情。