編者按：

1994年1月1日，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行。

依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。

30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關系，調(diào)動兩個積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎性作用，為加強和改善中央的宏觀調(diào)控和國家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財力保障。

與此同時，伴隨30年來中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學院邀請專家學者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經(jīng)驗，也期望可為新一輪財稅體制改革提供智識參考。

我國地方政府債務經(jīng)歷了十余年的快速增長，近年來，個別地方債務風險突顯，這一問題受到公眾和決策者的高度關注。

日前，中央經(jīng)濟工作會議指出，要“謀劃新一輪財稅體制改革”“統(tǒng)籌化解地方債務風險”。其后，全國財政工作會議進一步指出，“要積極穩(wěn)妥謀劃推進新一輪財稅體制改革”“堅決防止新增隱性債務，健全化債長效機制，有效防范化解地方債務風險”。新一輪財稅體制改革以推動高質(zhì)量發(fā)展為突出重點，地方債務風險的防范化解是其實現(xiàn)的基礎。

2023年7月，中央政治局會議提出，“要制定實施一攬子化債方案”。以特殊再融資債為代表的化債工具的積極運用，一定程度上緩解了部分緊迫的債務問題，但終非長遠之策。地方政府債務風險是多方面問題的綜合體現(xiàn)，以新一輪財稅體制改革為契機，只有全面審視問題的成因，從收支管三維出發(fā)，有針對性地構建法治化的地方債務風險長效防范化解機制，才能從根本上穩(wěn)定而有效地解決此問題。

一、收入維度：地方稅體系的健全與收益分配秩序的調(diào)整

地方政府債務風險的形成，財力不足是最直接的原因。黨的二十大報告指出，“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”。現(xiàn)階段，經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，離不開積極財政政策的作用，而這又以充足的財政收入為前提。地方政府債務的規(guī)模及隱性債仍然存在的現(xiàn)實，無不反映出經(jīng)濟社會發(fā)展所需的資金依然得不到完全滿足的現(xiàn)狀。“十四五”規(guī)劃提出，要“健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權”。在收入端，如何為地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供充足的財力，遵循規(guī)劃的思路，可從健全地方稅體系和調(diào)整收益分配秩序兩方面實現(xiàn)。

其一，健全地方稅體系。我國現(xiàn)行地方稅收收入體系呈現(xiàn)出以共享稅收入為主體的特征，缺乏地方主體稅種，對擴大收入，最直接而有效的辦法便是推動地方稅體系健全。地方主體稅種，應以稅基寬廣、稅源穩(wěn)定、便于地方征管的財產(chǎn)稅或所得稅作為優(yōu)先選項。從比較法及稅制原理分析，房地產(chǎn)稅等稅種是典型的地方專屬直接稅稅種。在推進共同富裕語境下，推動經(jīng)濟發(fā)展從先富轉(zhuǎn)向共富，從效率轉(zhuǎn)向公平背景下，雖然短期內(nèi)實現(xiàn)新稅種的開征有比較強的現(xiàn)實困難，但從中長期角度，其開征是大勢所趨，新一輪財稅體制改革過程中，可在適當時機予以推進。

其二，繼續(xù)適度調(diào)整收益分配秩序。長期以來，我國的稅收立法權高度集中于中央，地方僅享有部分的稅收收益權和征管權，這一稅權劃分現(xiàn)狀使得在缺乏新稅源的情況下，地方稅收收益的增加勢必要從中央稅和共享稅中獲取更多的收入才能實現(xiàn)。隨著減稅降費規(guī)模的增大，地方財政收支壓力倍增，在此背景下，2019年，國務院發(fā)布《關于實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出按照“定基數(shù)、調(diào)增量”收入分享模式，后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方。消費稅在傳統(tǒng)上屬于中央稅，現(xiàn)行的消費稅改革在事實上已使其成為共享稅，這一舉措有效提升了地方政府的財政收入水平。

未來，仍可循此思路，深化消費稅改革，適度調(diào)整征收范圍與稅率，以擴大收入基數(shù)，同時推進其他條件成熟的應稅消費品征收環(huán)節(jié)后移，以進一步提升地方收入水平。另外，仍需根據(jù)央地事權和支出責任劃分改革的需要，適時調(diào)整共享稅地方分成比例。由此，可在收入維度上緩解地方財政的緊平衡狀態(tài)。

二、支出維度：央地事權與支出責任劃分法治化的持續(xù)推進

地方政府債務風險的形成，支出責任畸重是另一成因。1994年的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架，為我國建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎。但中央與地方財政事權和支出責任劃分仍不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，在地方財力不足時必然導致收入獲取不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生，大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付又導致成本的增加，損失資金利用效率。對此，要想從根本上解決問題，需從央地財政關系法治化上持續(xù)推進。

黨的十八大以來，央地事權和支出責任劃分改革有序推進。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“適度加強中央事權和支出責任”。2016年，國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》繼續(xù)強調(diào)，要“堅持法治化規(guī)范化道路”，“適度加強中央的財政事權”，“支出責任與財政事權相適應”。在此基礎上，國務院以2018年《關于基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》為起始，相繼出臺了醫(yī)療衛(wèi)生、科技、教育、交通運輸?shù)纫幌盗蓄I域中央與地方財政事權和支出責任劃分的具體改革方案，政府間事權和支出責任劃分取得了重大推進。

規(guī)范化和法治化是實現(xiàn)穩(wěn)定性和確定性的重要手段，而穩(wěn)定性和確定性相較財政集權分權比例的確定更為重要，這只有采用立法手段才能真正實現(xiàn)。財政法定原則要求，財政領域的基本事項應由立法機關通過法定程序制定的法律加以規(guī)定，具體而言，有財政憲定、財政體制法定和財政收入、支出及監(jiān)管法定三個層次。

央地財政關系作為財政體制的重要內(nèi)容，自然應遵循法定的要求。現(xiàn)行規(guī)定在效力層級上僅為規(guī)范性文件，尚未提升至法律層級。從比較法上看，政府間關系較為成熟穩(wěn)定的國家，均通過制定專門的財政基本法和收支劃分法，實現(xiàn)政府間財政關系的穩(wěn)定性與確定性。在“十四五”規(guī)劃提出要建立“權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”央地財政關系的背景下，以推動財政體制法定的視角觀之，可適機推進我國財政基本法和收支劃分法的制定，以法治手段鞏固既有改革成果，并推動改革繼續(xù)向理想樣態(tài)邁進。

三、監(jiān)管維度：以健全現(xiàn)代預算制度為核心

地方債務風險的形成，與預算監(jiān)督的失效有著不可分割的關系。地方政府在發(fā)展的壓力下，有內(nèi)在的支出沖動，會設法擴大支出。2014年之前，我國不允許地方各級預算列赤字，2014年《預算法》修改后，按照開前門、堵后門的思路，加大力度規(guī)范和強化地方債管理，允許地方政府在債務限額內(nèi)正式舉債，但隱性債務問題仍不同程度存在，有效預算約束的缺位是此現(xiàn)象的重要成因。預算法作為財政法中的“龍頭法”，預算監(jiān)督的有效實施可在監(jiān)管維度實現(xiàn)地方債的治理。在新一輪財稅體制改革的當下，應從落實人大預算監(jiān)督權，健全現(xiàn)代預算制度入手，可先從以下兩方面切入。

其一，全口徑預算的進一步落實。《預算法》規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，明確了“全口徑”預算管理的基本要求。隱性債務收支作為地方政府收支的組成部分，包含在其中顯然是“全口徑”要求的應有之義，同時也是落實人大預算監(jiān)督權的基本前提。

目前，雖然已經(jīng)建立了以中國債券信息網(wǎng)、中國地方政府債券信息公開平臺為代表的信息披露渠道，但受內(nèi)涵界定和統(tǒng)計口徑模糊的影響，仍缺少權威且統(tǒng)一的隱性債務統(tǒng)計和披露平臺。未來，應推進統(tǒng)一對地方政府隱性債務的認識，明確其內(nèi)涵、外延，消除各方分歧，使之成為風險識別的依據(jù)，定期發(fā)布地方政府隱性債務的統(tǒng)計信息，并以此為基礎，推進將其納入預算監(jiān)管的進程，落實人大對隱性債的監(jiān)督權。

其二，強化預算硬約束。我國財政體制中長期存在的預算軟約束使市場形成了“兜底預期”，而此種預期的存在，難以約束地方政府過度舉債行為，致使中央政府監(jiān)管效果打折扣。早在2023年年初，中央就已經(jīng)明確表態(tài)，對地方政府債務，堅持“誰家的孩子誰抱走”，中央財政不救助的原則。在預算硬約束的基礎上，應通過構建以地方政府債務資金運行管理、風險控制、危機化解及糾錯問責為主要內(nèi)容的配套保障機制，強化預算硬約束的有效落實，壓實地方主體責任，最終實現(xiàn)隱性債務的有效控制。

地方政府債務風險已成為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展過程中不可忽視的問題，對此，僅采取短期的化債措施并非根本的解決之道。著眼于風險長效化解機制的建設，法治思維的灌注與應用成為解決地方債務問題的關鍵。地方政府債務風險的出現(xiàn)是多方面因素作用的結果，對此應以財政法定原則為基礎，從補足財政收入、調(diào)整財政支出和強化預算監(jiān)管三維并舉推進新一輪財稅體制改革，以實現(xiàn)地方政府債務問題的長效解決，為我國經(jīng)濟的持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實保障。

（作者劉劍文為遼寧大學特聘教授、北京大學教授，張王南為遼寧大學法學院博士研究生）