編者按：

1994年1月1日，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行。

依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。

30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關(guān)系，調(diào)動兩個積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強和改善中央的宏觀調(diào)控和國家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財力保障。

與此同時，伴隨30年來中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學(xué)院邀請專家學(xué)者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經(jīng)驗，也期望可為新一輪財稅體制改革提供智識參考。

新時代以來，我國堅持問題導(dǎo)向和底線思維，增強憂患意識，高度重視防范與化解重大風(fēng)險。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，防范、分散、平衡及化解公共風(fēng)險是財政功能的重要面向，其可稱為防范與化解風(fēng)險的定海神針。全面深化改革是一項系統(tǒng)工程，財稅體制改革是其中的關(guān)鍵一環(huán)，面對以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興的奮斗目標(biāo)，財政承擔(dān)著比以往更為深重的任務(wù)和期許。

為此，2023年中央經(jīng)濟工作會議提出要深化重點領(lǐng)域改革，謀劃新一輪財稅體制改革。為實現(xiàn)“健全與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度”之目標(biāo)，新一輪改革要突出防范化解風(fēng)險的問題導(dǎo)向，將風(fēng)險邏輯貫穿財政治理的全過程。由此形成的兩大改革面向：既要全面緩釋財政建設(shè)的內(nèi)生性風(fēng)險，確保國家財政安全運行，也要著力化解財政政策的外生性風(fēng)險，使財政更好地服務(wù)和支持經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展大局。

一方面，財政是國家防范與化解風(fēng)險的制度集成，但財政制度化解風(fēng)險的前提是財稅體系正常運轉(zhuǎn)，由此便生出財政的內(nèi)生性風(fēng)險問題。當(dāng)前，我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，財政收入增速放緩，財政支出壓力增大，政府尤其是地方政府面臨沉重的財政收支壓力。這是新一輪財稅體制改革需要重點回應(yīng)的時代挑戰(zhàn)，必須充分健全現(xiàn)代財稅制度，以此降低財政風(fēng)險，確保財稅可持續(xù)性與財政安全。

一是優(yōu)化財政增收方式。經(jīng)濟發(fā)展直接影響財政收入，盡管當(dāng)前我國經(jīng)濟運行總體呈平穩(wěn)態(tài)勢，但世界經(jīng)濟陷入衰退是長期趨勢，我國經(jīng)濟增長面臨持續(xù)的下行壓力。同時，受房地產(chǎn)行業(yè)下行影響，土地財政收入持續(xù)減少。最重要的是，雖然數(shù)字經(jīng)濟占國民經(jīng)濟比重逐步提升，但其對基于工業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)行財稅體制的沖擊也越來越大，而數(shù)字經(jīng)濟稅收制度尚處于起步階段，現(xiàn)有稅務(wù)登記和發(fā)票管理制度在數(shù)字經(jīng)濟情境下存在顯著局限，數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模性、分散性與稅務(wù)管理資源有限性與集中性之間的矛盾凸顯，以上因素制約了我國的財政汲取能力。

據(jù)此，下一步應(yīng)探索試點數(shù)據(jù)稅或數(shù)字服務(wù)稅等新稅種，創(chuàng)新數(shù)字稅收征管方式，推動稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)加強智慧稅務(wù)建設(shè)，提高數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展下的財政汲取能力。

同時，應(yīng)穩(wěn)妥推進房地產(chǎn)稅、消費稅及財產(chǎn)稅改革，培育壯大地方稅源。非稅收入作為財政收入的重要構(gòu)成，但其對財政貢獻度不如稅收，在財政收支壓力凸顯的當(dāng)下，應(yīng)避免亂收費、亂罰沒、亂攤派現(xiàn)象，以優(yōu)化營商環(huán)境、涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源。

二是深化財政支出管理。我國財政支出總體上呈逐年增加態(tài)勢，其中固然有因應(yīng)突發(fā)事件與強化國家治理等不得不為之因素，但財政支出決策科學(xué)性、支出效益、資金浪費等層面的問題亦是重要誘因。

中央經(jīng)濟工作會議明確強調(diào)黨政機關(guān)要習(xí)慣過緊日子，強化財政支出管理也是新一輪財稅體制改革的重要方向。未來應(yīng)推進財政支出管理科學(xué)化、規(guī)范化、法治化，促進財政支出提質(zhì)增效。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，以公共風(fēng)險為導(dǎo)向來優(yōu)化財政資源配置，兼顧需要與可能、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、發(fā)展與安全。深化預(yù)算績效管理，強化財政支出實質(zhì)理性，深化“參與式預(yù)算”改革，建立重結(jié)果、控成本、可問責(zé)的財政支出方式。

三是理順府際財政關(guān)系。分稅制改革使財力集中到中央，這是舉國體制得以順利運行的重要保障，但央地財權(quán)和事權(quán)不匹配問題也逐漸凸顯。近年來，基本公共服務(wù)等領(lǐng)域已形成較為完善的央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分格局，但部分領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任仍不夠清晰合理。同時，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴大，但制度約束不足，不僅容易導(dǎo)致效率損失，也會誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險，滋生地方“等、靠、要”等問題。

長期來看，必須深化央地財政體制改革，適度上收部分事權(quán)和支出責(zé)任至省級和中央政府，解決轄區(qū)間外溢性問題，減輕地方政府尤其是低層級地方政府的財政壓力。進一步完善均衡性轉(zhuǎn)移支付的要素分配法，推進教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化。同時，加強對口支援、生態(tài)補償?shù)葯M向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，探索橫向轉(zhuǎn)移支付的績效評估機制，提高橫向轉(zhuǎn)移支付透明度。

另一方面，防范化解風(fēng)險不止于財政系統(tǒng)內(nèi)部，還包括經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域，不同領(lǐng)域、不同類型、不同層次的風(fēng)險相互交織關(guān)聯(lián)，一旦風(fēng)險過度外溢或聯(lián)動疊加，將可能造成嚴(yán)重危機。如果未能處理好政府、市場和社會關(guān)系，將導(dǎo)致公共財政領(lǐng)域與經(jīng)濟社會領(lǐng)域的邊界不清，造成財政兜底責(zé)任不斷擴張，因而要通過新一輪財稅體制改革提升財政治理能力，解決經(jīng)濟社會風(fēng)險財政化問題，避免陷入財政治理危機。

一是防范化解經(jīng)濟風(fēng)險，長效應(yīng)對經(jīng)濟周期律。財政政策是宏觀經(jīng)濟政策的重要抓手，中央經(jīng)濟工作會議明確，積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效，以此應(yīng)對經(jīng)濟下行對市場經(jīng)濟的沖擊。

其一，“適度加力”意味著政府投資規(guī)模、赤字規(guī)模、地方專項債券都將保持一定強度。在此背景下，相關(guān)領(lǐng)域財政法治化建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，如政府投資涉及政府與市場關(guān)系、周期性赤字的預(yù)算控制、地方專項債券的風(fēng)險防控，只有通過確定性財政制度建設(shè)來應(yīng)對不確定性風(fēng)險，才能更好筑牢財政安全的法治防線。

其二，財政政策“提質(zhì)增效”需要加強與產(chǎn)業(yè)、金融等政策的協(xié)調(diào)配合，既要支持產(chǎn)業(yè)鏈安全、“卡脖子”領(lǐng)域突破、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，也要警惕產(chǎn)業(yè)、金融等領(lǐng)域風(fēng)險向財政領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和集聚，相關(guān)風(fēng)險應(yīng)置于“財政-產(chǎn)業(yè)-金融”的系統(tǒng)框架內(nèi)進行統(tǒng)合防范化解，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。財政政策力度與強度必須為規(guī)律性經(jīng)濟周期波動預(yù)留空間，確保財政應(yīng)對可持續(xù)性。

二是防范化解社會風(fēng)險，有效應(yīng)對人口老齡化。我國步入后人口紅利時代，人口老齡化程度加劇，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分的問題凸顯。此外，人口老齡化亦會誘發(fā)財政收入增長乏力、財政支出壓力激增，財政化解社會風(fēng)險的能力受到制約。涉及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財稅政策，呈現(xiàn)出針對性不足、政策工具類型不足且配合不充分等問題，有必要圍繞養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的特性系統(tǒng)制定扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財稅政策，綜合運用土地支持、直接補助、專項資金補貼、稅收減免等多種政策工具。

同時，社會保險是應(yīng)對老齡化風(fēng)險的重要制度，當(dāng)前受社會保險內(nèi)外環(huán)境或條件變化的影響，財政對社會保險的補助規(guī)模逐步加大，社會保險基金運轉(zhuǎn)呈現(xiàn)過度依賴財政補貼，公共財政與社會保險邊界逐漸模糊。新一輪財稅體制改革必須進一步厘清財政介入社會保險角色、范圍與程度，防止、控制或消除社會保險領(lǐng)域的潛在財政危機，倒逼社會保險制度實施成效和基金管理水平之提升。

三是防范化解突發(fā)風(fēng)險，推進應(yīng)急財政精細(xì)化。經(jīng)濟社會風(fēng)險總是在發(fā)展變化，財稅體制改革不可能一勞永逸，需要依循風(fēng)險邏輯制定和調(diào)整財政政策。其中，防范和化解突發(fā)事件風(fēng)險，財政責(zé)無旁貸。近年來，一系列重大突發(fā)事件給我國經(jīng)濟社會安全帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這對財政應(yīng)急治理提出了更為嚴(yán)格的要求。

當(dāng)前，我國發(fā)展已進入戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時期，必須構(gòu)建起安全高效的財政應(yīng)急治理制度，有效防范化解突發(fā)風(fēng)險。優(yōu)化預(yù)備費管理機制，適當(dāng)提高預(yù)備費提取比例，采用動態(tài)管理模式，允許年末結(jié)余的資金結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)使用，探索擴大預(yù)備費的來源。加強應(yīng)急財政的績效監(jiān)督和使用管理，探索建立專門的應(yīng)急預(yù)算績效評價機制，提升應(yīng)急財政使用的透明度，強化績效問責(zé)，推動應(yīng)急財政監(jiān)督法治化。進一步理順財政應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任的縱向和橫向劃分，加強應(yīng)急財政縱橫聯(lián)動機制建設(shè)。同時，應(yīng)通過財稅政策支持社會組織和市場機制建設(shè)，充分發(fā)揮市場和社會機制分散、化解風(fēng)險的功能，逐步探索防范化解風(fēng)險的財政責(zé)任限度。

（作者胡明為華南理工大學(xué)法學(xué)院教授、廣州財稅治理現(xiàn)代化研究中心研究員，姚俊智為廣州財稅治理現(xiàn)代化研究中心助理研究員）