編者按：

1994年1月1日，《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行。

依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。

30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關(guān)系，調(diào)動兩個積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強和改善中央的宏觀調(diào)控和國家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財力保障。

與此同時，伴隨30年來中國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學院邀請專家學者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經(jīng)驗，也期望可為新一輪財稅體制改革提供智識參考。

1993年12月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，該決定自1994年1月1日起正式施行。

分稅制改革的原則和主要內(nèi)容是：按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)分別征管；科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。

30年來，分稅制財政體制改革構(gòu)建了長期有效的中央和地方關(guān)系以及系統(tǒng)規(guī)范的預算制度和稅制體系，極大地發(fā)展了國家治理和人民福祉賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)。

黨的二十大報告提出，要健全現(xiàn)代預算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系。近日，中央工作會議又提出，發(fā)出“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”等新信號，并布局謀劃新一輪的財稅體制改革。在中國式現(xiàn)代化背景下，包括新一輪財稅體制改革在內(nèi)的改革創(chuàng)新都需要緊扣中國式現(xiàn)代化的主題特征，結(jié)合中國的具體國情，實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展和更高水平的開放，更加扎實有效的推進共同富裕，讓改革成果更多地、更全面地、更可及地惠及人民。那么，新一輪財稅體制會聚焦哪些方向，又會從哪些方面入手，具體可能會采取哪些政策和措施呢？

溫故而知新：分稅制改革30年時點的新一輪財稅體制改革

新一輪財稅體制改革，是在新的時點上根據(jù)新的時代需要加以推進的。

一方面，1994年分稅制財政體制改革取得了預期的改革成果，對促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用，市場和政府在資源配置中協(xié)同發(fā)揮作用的銜接性愈加合理，國家財政能力大幅提升，中央在宏觀調(diào)控、保障民生和實施國家重大戰(zhàn)略等方面治理愈加發(fā)揮更加重要的作用，中央和地方“兩個積極性”得以充分有效發(fā)揮。

另一方面，1994年財稅體制改革以來也存在一些問題，隨著時間的逐步推移和國內(nèi)外經(jīng)濟政治形勢的不斷變化，有進一步加劇的趨勢。這些問題包括：預算監(jiān)督的全面系統(tǒng)法治規(guī)范建設(shè)、整體稅制的持續(xù)優(yōu)化，地方財力不足現(xiàn)狀下地方債務(wù)風險化解，等等。在這樣的背景下，新一輪財稅體制改革的首要任務(wù)，就是適應(yīng)新時期中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展要求，構(gòu)建起更加科學規(guī)范和更加法治化的財稅體制。

我國共享稅收入占比較高，是應(yīng)對地區(qū)間發(fā)展不平衡的客觀需要，具有中國特色社會主義的分配特點。在新時期，仍需要堅持以共享稅為主體的財政收入劃分制度，在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，完善相關(guān)稅收收入劃分。

目前財政收入制度存在的主要問題，一是公平性問題，比如因稅基分布不均衡及流動帶來的地區(qū)間利益分享的不合理性，特別是消費稅這個稅種；二是適應(yīng)性問題，地方政府的事權(quán)與支出責任還存在不適宜性，導致地方債務(wù)風險。這些問題的解決，都需要從包括預算、稅制和政府間財政關(guān)系等多方面的新一輪財稅體制改革中尋找答案。

推動質(zhì)效整體提升：構(gòu)建更加注重績效的現(xiàn)代預算制度

當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，必須加強資源統(tǒng)籌，集中財力辦大事。具體而言，可以從三個方面加強財政預算管理：

一是繼續(xù)加強“四本”預算的統(tǒng)籌力度和水平。“四本”預算分開核算是規(guī)范預算管理的手段而不是目的，科學統(tǒng)籌“四本”預算，有利于提升財政預算管理的系統(tǒng)性和有效性，有利于財政預算管理的集約性。

二是繼續(xù)加強對結(jié)余資金和閑置資產(chǎn)的有效管理。重點加強各地方各部門的結(jié)余資金的集約回收利用、對依托公權(quán)力和國有資源資產(chǎn)獲取的收入全面納入預算管理，推動長期低效運轉(zhuǎn)資產(chǎn)和閑置資產(chǎn)調(diào)劑使用。

三是繼續(xù)加強對民生福祉和國家重點戰(zhàn)略的財政統(tǒng)籌保障力度。持續(xù)加大對教育、科技、就業(yè)和社會保障、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域的綜合統(tǒng)籌保障力度，確保重大決策部署及時落地見效。

加強財政預算績效管理，提升資金使用效率是新時期財政預算工作的重要內(nèi)容。需要緊扣幾個重點開展工作：

一是深化預算績效管理。擴大重點績效評價范圍，提高績效評價質(zhì)量，用好績效評價結(jié)果，“把錢花在算盤中”。同時，在支出預算方面加強整體績效評價，積極有效推進支出標準化建設(shè)，探索開展政府收入績效管理。

二是精準落實財政政策。各財政部門和地方主體要用好用細政策工具，“把錢用在刀刃上”，優(yōu)化政府采購需求管理，強化政府采購政策功能，有效發(fā)揮政府債券金融工具作用，在現(xiàn)行財政資金直達機制基礎(chǔ)上優(yōu)化直達資金范圍，保持規(guī)模合理適度。

三是推進綜合全程監(jiān)管機制。在嚴格預算控制、核算和決算基礎(chǔ)上，實施資金分類管理，完善全過程監(jiān)管機制，“把錢管在制度里”，全面推進預算管理一體化，深化中央和地方財政系統(tǒng)信息以及財政與行業(yè)部門信息的融通機制，完整反映預算資金流向和預算項目全生命周期情況。

促進稅收公平目標：構(gòu)建以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)

在新時期，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的過程中，需要重點考慮以下因素。

一是堅持將促進高質(zhì)量發(fā)展作為稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本方向。比如，在創(chuàng)新方面，強化主體稅種對高科技產(chǎn)業(yè)和高水平服務(wù)業(yè)的支持力度，在協(xié)調(diào)方面對消費稅等稅種進行稅目和征稅環(huán)節(jié)優(yōu)化，在綠色方面對相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行政策調(diào)控，在開放方面根據(jù)具體情況逐漸降低進口關(guān)稅等相關(guān)稅種的稅負率，在共享方面繼續(xù)穩(wěn)定和優(yōu)化對小微企業(yè)等市場主體的優(yōu)惠力度。

二是在兼顧公平和效率的基礎(chǔ)上更加注重公平導向。健全以所得稅和財產(chǎn)稅為主體的直接稅體系，適當提高直接稅比重，強化稅制的累進性，體現(xiàn)稅收對經(jīng)濟社會的調(diào)節(jié)功能。完善個人所得稅制度，適當擴大綜合所得征稅范圍，完善專項附加扣除項目。深化增值稅制度改革，暢通增值稅抵扣鏈條，優(yōu)化留抵退稅制度設(shè)計。

三是全面加強稅收法治建設(shè)，優(yōu)化稅務(wù)營商環(huán)境。稅制本身的透明度與法治化是緊密關(guān)聯(lián)的，在新時期需要全面落實稅收法定原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，深化稅收征管制度改革，緊密圍繞優(yōu)化稅務(wù)營商環(huán)境加強征管服務(wù)和納稅人權(quán)利保護立法。

地方稅制度改革的主要方向，是培育地方稅源，健全地方稅體系。

一是充分理順地方政府收入體系。在承擔更多地方性事權(quán)的同時，地方政府的財政收入能力仍顯不足，需要準確界定地方政府的收入范圍和體系，同時采取更為有效手段規(guī)范地方政府債務(wù)管理。

二是加快推進重點稅種改革，對消費稅、房地產(chǎn)稅等地方性主體稅種，需要根據(jù)具體情況適時加快相關(guān)改革與立法進程，按照“先易后難、先有后優(yōu)”的原則，積極落實消費稅相關(guān)改革措施。

三是更加穩(wěn)妥地推進財政轉(zhuǎn)移支付制度改革。稅收制度與財政制度是緊密聯(lián)系在一起的，地方稅制度的科學性和適應(yīng)性與財政轉(zhuǎn)移制度的改革相輔相成，地方稅制度改革與財政轉(zhuǎn)移支付制度改革協(xié)調(diào)推進。

直接稅體系的主要改革方向，是適度提高直接稅比重。相比注重征收效能的流轉(zhuǎn)稅而言，直接稅更加注重稅制自身的公平性。在具體推進過程中：

一是要適度降低間接稅的稅負。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，適時推進增值稅“三檔并兩檔”、全鏈條抵扣等改革進程，擇機推進消費稅、關(guān)稅相關(guān)稅種的稅目、稅率等稅制要素優(yōu)化。

二是在綜合稅負穩(wěn)定的前提下，適度提升直接稅的稅負占比。提高直接稅比重不是直接提升直接稅的征收范圍或稅率，而是需要統(tǒng)籌考慮在降低間接稅稅負和促進稅基增長擴大的同時，對直接稅的稅制要素進行必要的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。

三是加強征管制度改革，進一步落實嚴格征管、數(shù)字征管和法治征管的要求。以智慧稅務(wù)建設(shè)和稅收征管法改革為契機，在稅收征管的可及性、公平性和法治化方面持續(xù)加力，體現(xiàn)對市場主體的平等征管和一體化監(jiān)管，嚴格打擊偷逃稅行為，堵塞稅收流失源頭，維護合法經(jīng)營納稅的市場主體的合法權(quán)益。

適度擴大中央事權(quán)：構(gòu)建科學規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體系

總體來看，下一步深化中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的方向，主要是在方案總體穩(wěn)定和發(fā)揮中央和地方兩個積極性的前提下，適度、穩(wěn)妥、有序地加大中央的財政事權(quán)和支出責任，在尊重地方區(qū)域發(fā)展客觀差異性的同時，整體提高國民基本公共服務(wù)的均等化、可及性和統(tǒng)一性，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理的需要實時動態(tài)調(diào)整劃分標準。

從我國的基本國家制度和中國式現(xiàn)代化建設(shè)的要求出發(fā)，我國在推進公共服務(wù)均等化、收入公平分配和共同富裕方面會持續(xù)加力，財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度仍會不斷加強。下一步，完善財政轉(zhuǎn)移支付體系機制，可以從以下幾個方面著手：

一是規(guī)范支付標準。按照與財政事權(quán)和支出責任劃分相適應(yīng)的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置，厘清邊界和功能定位，科學設(shè)定共同財政事權(quán)，合理安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，推進地區(qū)間基本公共服務(wù)水平更加均衡。

二是提高資金效能。專項轉(zhuǎn)移支付以保障黨中央重大決策部署落實為目標，要加強資金的定向精準使用管理，強化對地方的引導激勵。一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡區(qū)域間基本財力配置為目標，并向中西部財力薄弱地區(qū)和相關(guān)功能區(qū)域傾斜，嚴格轉(zhuǎn)移支付設(shè)立程序，健全定期評估和退出機制。

三是加強法治建設(shè)。適時推進財政收支劃分和財政轉(zhuǎn)移支付立法進程，并在財政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)行政法規(guī)和配套制度中完善支出成本差異、財政困難程度評價方法等工具，探索建立區(qū)域均衡度評估機制及指標體系，制定符合我國高質(zhì)量發(fā)展要求的轉(zhuǎn)移支付政策制度和措施。

（作者王樺宇為北京大學法學博士，上海交通大學凱原法學院副教授、財稅法研究中心副主任，主要研究方向為財稅改革及其法治化、公共政策與社會治理等。）