編者按：

1994年1月1日，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》正式施行。

依據《決定》，自1994年1月1日起，地方財政包干體制正式退出歷史舞臺，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。

30年來，分稅制對正確處理中央與地方之間的財政關系，調動兩個積極性，合理調節地區之間財力分配以及促進國家財政收入合理增長等方面起到了極其重要的基礎性作用，為加強和改善中央的宏觀調控和國家治理能力提供了極為重要的物質和財力保障。

與此同時，伴隨30年來中國經濟社會的高速發展，在新的歷史時期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學院邀請專家學者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來的得失、經驗，也期望可為新一輪財稅體制改革提供智識參考。

1994年落地的分稅制改革，是新中國成立以來最為重要的財稅體制改革，奠定了我國現代財政制度的基礎，有力地支撐了近三十年的經濟發展。站在分稅制改革30周年的歷史節點，新一輪財稅體制改革的大幕徐徐拉開。

分稅制改革證明財政是國家治理的基礎和重要支柱

政府間關系，尤其是中央政府與地方政府的關系，一直是古今中外、歷朝歷代國家治理的核心問題。而處理中央政府與地方政府關系的關鍵就是集權與分權的平衡，中央高度集權，有利于形成穩定統一的秩序，但可能導致地方缺乏活力；中央過度分權，可能激發地方發展的積極性，但也會醞釀風險，威脅安全。

新中國成立之初到改革開放之前，我國處理央地關系的主要模式是“統收統支”，這種模式的好處是便于集中統一管理、安全有序，缺點在于地方政府缺乏積極性，經濟發展水平較低。改革開放之后，秉持“放權讓利”、激發活力的理念，央地關系轉向“分灶吃飯、財政包干”，形形色色的包干制背后，本質都是地方自主掙錢，部分上繳中央，部分留下自己花。

但是，財政包干沒有激發地方干事創業、增加稅收的積極性，反而“誘使”地方將規范的稅收收入轉為非稅收入以避免上繳中央，藏富于地方，結果就是中央政府財力捉襟見肘，與地方政府的關系愈加失衡。

1992年全國財政收入3500億元，其中中央財政收入1000億元，地方財政收入2500億元，但中央財政支出2000億元，入不敷出。殘酷的現實已直逼防線，改革一觸即發。

1993年，在經過多年醞釀考慮之后，國務院下定決心開啟分稅制財政管理體制改革，其核心是從簡單粗暴的央地“分錢”走向更為合理的央地“分工”，重構央地關系。將消費稅、關稅等稅源廣泛、稅基流動性強的稅種，劃為中央稅；將房產稅、契稅等稅基流動性弱的稅種，劃為地方稅；將貨物跟服務區別對待，貨物歸增值稅，服務歸營業稅，稅源最大的增值稅四分之三歸中央，四分之一歸地方，營業稅則全部留給地方；將企業所得稅按企業屬性劃分，中央企業歸中央，地方企業歸地方。

分稅制改革牽一發而動全身，在劃分稅收收入的同時，同步啟動了全面系統的稅制改革，建立起了以流轉稅為主、所得稅為輔的稅制體系。同時，稅務局一分為二，國稅局主要負責征管歸屬中央的稅收收入，地稅局負責征管歸屬地方的稅收收入。

分稅制改革的效果立竿見影，中央政府的財政收入由改革前的不足三成大幅提升到五成以上，財政收入占GDP的比重也大幅提升，擁有充足財力的中央政府可以集中力量辦大事兒，而地方政府也找到了干事創業的積極性，開啟了地方GDP錦標賽時代，推動我國經濟增長進入快車道。

當然，沒有任何改革可以一次到位且完美無瑕，雖然分稅制改革在制度設計上盡可能照顧了地方政府的利益，但這種只改財權不改事權的改革，即便搭配了稅收返還、轉移支付等制度改革，地方政府依然面臨收不抵支的困境，特別是分稅制之后的一系列改革又將財權和財力進一步上收中央，地方財力更加窘迫。除原來屬于中央的企業所得稅外，原來屬于地方的企業所得稅，改為了中央60%，地方40%；原來完全屬于地方的個人所得稅，改為了中央60%，地方40%；原來屬于地方的證券交易印花稅，步步為營地變成了中央稅。

在央地財力關系完全逆轉之后，營業稅與增值稅的分設已經沒有意義，“營改增”順理成章，增值稅一統江湖。地方政府失去了主體稅種營業稅，只能通過增值稅五五分成彌補收入，但地方財政收入的自主性已不可同日而語。與此同時，國地稅的分設也失去必要性，分設帶來的征管效率低下等問題也需要通過合并來解決，國地稅分家24年之后重回一家人。

在財權財力不斷上收、事權卻呈下移趨勢的背景下，地方政府開始四處找錢，土地財政應運而生，并成為地方政府財力的主要支撐，狂飆突進的房地產推動了經濟的高速增長，也帶來了更多的社會問題，埋下了風險隱患。分稅制改革對預算改革關注的不足導致預算外資金膨脹，地方政府債務風險凸顯，一系列分稅制改革的衍生問題有待持續的財稅體制改革進一步解決。

總的來看，分稅制改革以重構央地關系為目標，同步啟動了稅制改革，但其影響絕不局限于財稅領域，而是引發、帶動了整個經濟社會變革，深刻地影響了國家治理的模式，成為“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的經典注解。

謀劃新一輪財稅體制改革的方向

分稅制改革關注不足、未能解決和衍生遺留的問題，要通過持續不斷的財稅改革去解決。用“事權和支出責任劃分改革”，去解決分稅制只關注財權財力劃分導致地方政府沒錢干活兒的問題；用“省以下財政體制改革”，去解決分稅制只關注央地關系而未關注地方與地方關系的問題；用四本預算統籌、修訂預算法和預算法實施條例，去解決預算外資金膨脹的問題，優化財政支出結構，加強績效評價；用規范的地方政府債券“開前門、堵后門”，去解決地方政府債務風險的問題；同時不斷優化稅制，以適應經濟社會發展、財政改革和國家治理的需要。

改革永遠在路上，站在分稅制改革30周年的重要時點，中央明確要謀劃新一輪財稅體制改革。那么，新一輪財稅體制改革的方向在哪里？

無外乎兩個方面：一是上一輪財稅體制改革因各種因素尚未完成的，在當下以及未來還需推進的有哪些？二是適應于形勢變化，著眼未來的新的改革。

2013年，十八屆三中全會明確了以建立現代財政制度為目標的財稅改革；2014年，中央審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，明確三方面改革任務：改進預算管理制度，深化稅收制度改革，調整中央和地方政府間財政關系。

從預算來看，多年改革實現了全口徑預算管理，但依然存在預算約束偏軟、透明度不足的問題，部分領域預算剛性固化，一定程度上影響財政資源統籌，帶來財政可持續風險。

從稅制來看，增值稅、個人所得稅等多項改革取得顯著成效，但依然存在消費稅等稅種既定的改革任務尚未完成、甚至剛剛起步的問題，稅收法治進程也依然在路上。

從政府間財政關系來看，事權與支出責任的改革依然在進行中，但即便解決了“誰干活兒、誰拿錢”的問題，還是要回到“錢從哪里來”的關鍵問題上，地方稅體系的建設任重而道遠，與之相關的地方債務風險依然是懸在頭頂的達摩克利斯之劍。

著眼未來，財稅體制改革要回歸財政職能本身，站在國家治理的高度，進一步厘清政府與市場的關系，思考政府要做什么，市場要做什么，財政職能的邊界在哪里，有所為有所不為。在此基礎上，梳理政府與政府的關系，將財稅改革融入國家治理和經濟社會發展，解決“錢從哪里來——稅收”“錢到哪里去——預算”和“錢怎么分、怎么用——政府間關系”三大核心問題。

以稅制改革為例，新一輪財稅體制改革整體框架下的稅制改革，既要完成此前的未竟之業，又要應對未來的挑戰?；镜母母锓较蚴牵簝灮愔平Y構，提高直接稅比重，健全地方稅體系。

主要的改革路徑包括：

一是完成增值稅立法，簡并稅率完善稅制；

二是調整消費稅征稅范圍和稅率，推進征稅環節后移并穩步下劃地方；

三是擴大個人所得稅綜合征收范圍，優化稅率結構，完善扣除制度；

四是完善企業所得稅制度，鼓勵創新和重點產業發展；

五是適應綠色發展需要，推動碳稅改革，完善綠色稅系；

六是在“土地財政”進入拐點的背景下，穩妥推進房地產稅立法和改革；

七是適應數字經濟發展，完善數字經濟稅收制度，應對國內外挑戰；

八是完善自由貿易稅收制度，推進高水平對外開放；

九是適應“稅費皆重”格局，完善社保繳費和非稅收入相關制度；

十是優化稅收征管，建設智慧稅務。

通過十個方面的稅制改革，實現稅負從流轉環節向所得和持有環節轉變，從企業向個人轉變，從中低收入群體向高收入群體轉變，優化稅制結構，助力實現經濟發展、社會公平、生態環保和國家安全。

（作者葛玉御為上海國家會計學院副教授、應用經濟系主任）