編者按：

1994年1月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式施行。

依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財(cái)政包干體制正式退出歷史舞臺(tái)，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

30年來(lái)，分稅制對(duì)正確處理中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配以及促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強(qiáng)和改善中央的宏觀調(diào)控和國(guó)家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財(cái)力保障。

與此同時(shí)，伴隨30年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，在新的歷史時(shí)期也遇到了一些新的問題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學(xué)院邀請(qǐng)專家學(xué)者撰寫了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來(lái)的得失、經(jīng)驗(yàn)，也期望可為新一輪財(cái)稅體制改革提供智識(shí)參考。

2024年是1994年稅制改革30周年。當(dāng)前中國(guó)稅制的基本框架，正是1994年改革奠定的。1994年稅制改革是成功的，一方面，建立起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本相適應(yīng)的稅制框架，具有中性特征的增值稅成為第一大稅種；另一方面，稅制改革配合了分稅制改革的推進(jìn)，提高“兩個(gè)比重”，即提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重的目標(biāo)，因此得以實(shí)現(xiàn)，在特定時(shí)期建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，增強(qiáng)了中央財(cái)政調(diào)控能力。

1994年之后，稅制改革繼續(xù)推進(jìn)，先是2008年內(nèi)外資企業(yè)所得稅制的統(tǒng)一，后是營(yíng)改增試點(diǎn)的加速推進(jìn)，特別是2019年綜合所得與分類所得相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的建立，讓個(gè)人所得稅在促進(jìn)社會(huì)公正上的功能得到了更充分的發(fā)揮，專項(xiàng)附加扣除制度的建立更是加深了個(gè)人所得稅與家庭之間的聯(lián)系，個(gè)人所得稅促進(jìn)民生改善已經(jīng)落實(shí)到位。此外，環(huán)境保護(hù)稅制的建立，更是助力生態(tài)文明建設(shè)。

2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要謀劃進(jìn)一步全面深化改革重大舉措，為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、加快中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)持續(xù)注入強(qiáng)大動(dòng)力，其中包括謀劃財(cái)稅體制改革。這對(duì)稅制改革提出了更高要求。新一輪稅制改革如何進(jìn)一步對(duì)接高質(zhì)量發(fā)展，如何在加快中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮更大作用，是改革方案設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，在稅制改革上的體現(xiàn)就是，稅制改革總體方案和具體稅制改革方案都要充分體現(xiàn)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的要求。現(xiàn)行稅制基本框架構(gòu)建時(shí)，新發(fā)展理念尚未提出。新發(fā)展理念提出之后，中國(guó)稅制已經(jīng)按照新發(fā)展理念的發(fā)展要求作了不同程度的改革。例如，企業(yè)所得稅研發(fā)加計(jì)扣除比例的提高，就有助于研發(fā)，促進(jìn)科技創(chuàng)新。又如，環(huán)境保護(hù)稅制的建立與資源稅制改革，均有助于綠色發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，稅制從整體上圍繞高質(zhì)量發(fā)展的要求作出相應(yīng)的改革，才可能更好地推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。稅制的現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要組成部分。中國(guó)稅制改革還應(yīng)該根據(jù)稅制演變規(guī)律，設(shè)計(jì)適宜的稅制改革方案。

合理的宏觀稅負(fù)：兼顧政府與納稅人的利益

稅制改革方案必須與合理的宏觀稅負(fù)相適應(yīng)。稅收收入是現(xiàn)代國(guó)家政府收入的主要形式，因此，充分的稅收收入是政府履責(zé)的必要條件之一。稅收的基本功能是提供財(cái)政收入，提供政府運(yùn)行所必要的財(cái)力。稅收的微觀調(diào)節(jié)作用、稅收的宏觀調(diào)控作用、稅收的社會(huì)功能，等等，都是建立在稅收之基本功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上。稅收如果連政府必要的財(cái)力都無(wú)法提供，那么稅收就失去其存在的意義。降低稅負(fù)、穩(wěn)定稅負(fù)都是相對(duì)而言的。稅負(fù)基本合理的條件下，對(duì)應(yīng)的選擇是穩(wěn)定稅負(fù)。稅負(fù)較高，那么改革方案所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)就是降低稅負(fù)。

宏觀稅負(fù)的設(shè)定還需要從納稅人視角考慮。宏觀稅負(fù)超過納稅人的承受能力，那么稅制運(yùn)行的結(jié)果可能適得其反，不僅籌集不到必要的財(cái)力，而且可能產(chǎn)生副作用，嚴(yán)重者甚至危及政權(quán)。這是宏觀稅負(fù)選擇的底線思維。宏觀稅負(fù)的確定還要考慮納稅人的支付意愿。合理稅負(fù)的確定，既要經(jīng)過科學(xué)的測(cè)算，又要經(jīng)過適當(dāng)?shù)墓矝Q策程序，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家民主和法治建設(shè)的要求。不同時(shí)期不同國(guó)家合理的宏觀稅負(fù)水平各有不同，無(wú)法用統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)加以評(píng)判。

合理的稅制結(jié)構(gòu)：直接稅比重提升是高質(zhì)量發(fā)展之所需

稅制結(jié)構(gòu)可以簡(jiǎn)單地理解為直接稅和間接稅的關(guān)系，也可以直接看成是各個(gè)稅種的組合。當(dāng)下常說的“逐步提高直接稅比重”，是基于直接稅收入占比較低的事實(shí)而言的。個(gè)人所得稅收入占稅收總收入之比約為9%，企業(yè)所得稅收入占稅收總收入之比約為26%。這樣的所得稅結(jié)構(gòu)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有較大差異。個(gè)人所得稅收入占比偏低，企業(yè)所得稅收入占比偏高，這樣的收入結(jié)構(gòu)不利于個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)公平作用的發(fā)揮。增值稅、消費(fèi)稅收入占稅收總收入之比較高，說明當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)仍然是以間接稅為主的，這樣的稅制結(jié)構(gòu)有利于稅收收入的籌集，但與高質(zhì)量發(fā)展的要求有一定差距。發(fā)達(dá)國(guó)家在致力提高增值稅收入占比，是間接稅占比較低條件下的提升，與中國(guó)情況大不相同。簡(jiǎn)單模仿，難免東施效顰。稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化一定要結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展的需要，要在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)籌推進(jìn)。

政府收入如果主要來(lái)自所得稅，那么這不僅可以減少市場(chǎng)主體的稅款占用資金，而且政府對(duì)市場(chǎng)主體行為的影響較小，有利于市場(chǎng)活力釋放，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為高質(zhì)量發(fā)展打下更扎實(shí)的基礎(chǔ)。這是就現(xiàn)行稅制而言的。如果稅制的構(gòu)成仍然主要是現(xiàn)行的18個(gè)稅種，那么提高直接稅比重，仍然是高質(zhì)量發(fā)展的稅制結(jié)構(gòu)之所需。

數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)稅制改革的影響：是否會(huì)有根本性的變革？

稅制改革方案的選擇，需要回答稅制是否會(huì)發(fā)生根本性變化這個(gè)問題。增值稅是一種與工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代相適應(yīng)的稅種，那么與數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代相適應(yīng)的稅種是什么呢？數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的塑造的深度，決定了與數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代相應(yīng)的稅種需求，決定了這樣的具體稅制選擇。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的影響足夠大，可能導(dǎo)致傳統(tǒng)稅制無(wú)法籌集到必要的財(cái)力，這就會(huì)提出具體的稅制改革要求。

無(wú)論稅制設(shè)計(jì)理念再怎么先進(jìn)，都不能忘了稅收的基本功能就是籌集財(cái)政收入。在任何一個(gè)時(shí)代，承擔(dān)稅源最多的總是在那個(gè)時(shí)代提供財(cái)富最多的產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)業(yè)提供了最主要的稅源。中國(guó)古代，田賦是重要的政府收入形式，但到了2006年，農(nóng)業(yè)稅都可以取消。在工業(yè)社會(huì)，工業(yè)提供了最主要的稅源。無(wú)工不富，各地發(fā)展工業(yè)，稅源豐富，稅收收入滾滾而來(lái)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代是否對(duì)應(yīng)數(shù)字社會(huì)？數(shù)字經(jīng)濟(jì)能否與工業(yè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)？數(shù)字經(jīng)濟(jì)是替代工業(yè)經(jīng)濟(jì)，還是只是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)充和發(fā)展？對(duì)這些問題的回答，都會(huì)直接影響稅制的選擇。新一輪稅制改革，必須對(duì)這樣的問題有相應(yīng)的研判，在此基礎(chǔ)上才可能有相對(duì)明確的改革方案。如果數(shù)字經(jīng)濟(jì)只是在邊際上改變工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，那么稅制可能不需要根本性變革。

稅制的“綠化”：進(jìn)程取決于生態(tài)文明建設(shè)的績(jī)效

高質(zhì)量發(fā)展需要加快生態(tài)文明建設(shè)，現(xiàn)代社會(huì)應(yīng)該是人與自然和諧相處的社會(huì)。稅制的“綠化”顯然是工作重點(diǎn)。稅制的“綠化”程度，取決于稅制在生態(tài)文明建設(shè)中能夠發(fā)揮多大作用的判斷。環(huán)境稅、資源稅都是直接推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的稅種。對(duì)它們?cè)僮鲀?yōu)化，實(shí)現(xiàn)更豐富的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)，顯然是改革的選擇項(xiàng)之一。關(guān)鍵是要對(duì)這樣的稅制促進(jìn)綠色發(fā)展的作用作出準(zhǔn)確的評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果，再對(duì)政策作出選擇。綠色稅制的建設(shè)既涉及現(xiàn)行稅制的綠化，還可能需要開征更有針對(duì)性的新稅。

是否需要開征新稅，同樣取決于新稅的作用。是否開征新稅，還要考慮國(guó)際因素的影響。有的綠色稅種國(guó)際上已經(jīng)開征，如中國(guó)不開征，可能在國(guó)際稅收協(xié)調(diào)中處于不利地位，那么這樣的新稅制就需要盡快建立起來(lái)。

稅制改革：從全球眼光看中國(guó)

謀劃新一輪稅制改革，要結(jié)合全球稅收治理秩序的構(gòu)建進(jìn)行。要把中國(guó)稅制改革置于全球背景，要從全球眼光看中國(guó)稅制改革。全球稅收治理說白了就是各國(guó)稅制的協(xié)調(diào)，有什么樣的稅制，就有對(duì)應(yīng)的協(xié)調(diào)工作。稅制改革需要對(duì)接全球稅收治理的需要。如果說在過去，中國(guó)稅制改革更多是通過比較與借鑒，消化他國(guó)稅制改革經(jīng)驗(yàn)，那么面向未來(lái)，中國(guó)稅制改革更多地需要適應(yīng)全球稅收治理的需要，讓中國(guó)與世界的對(duì)接更加便利可行。

新一輪稅制改革，是為高質(zhì)量發(fā)展所進(jìn)行的改革，是推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化所進(jìn)行的改革。改革的多目標(biāo)決定了改革方案選擇的困難。稅制改革不能超越稅制演變的規(guī)律，稅制改革更不能將一整套公共政策體系的構(gòu)建才可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)集于一身，而只能恰當(dāng)定位，讓稅制改革符合稅收規(guī)律，讓稅制改革在高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，涉及面廣，不僅要著眼現(xiàn)行財(cái)稅體制，而且更要對(duì)照“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定位要求，守正糾偏，以建立起與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)的財(cái)稅體制為目標(biāo)。

（作者楊志勇為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任、研究員，著有《新中國(guó)財(cái)政政策70年》《大國(guó)輕稅》等。）