隨著2024年的到來，中國分稅制改革迎來30周年。

1994年1月1日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式實(shí)行，意味著中國財(cái)政體制從“分灶吃飯”走向分稅制。分稅制改革也被認(rèn)為是中國后來數(shù)十年經(jīng)濟(jì)高速增長的制度基礎(chǔ)之一。

站在分稅制改革30周年這一重要節(jié)點(diǎn)上，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。

中國財(cái)政學(xué)會(huì)副秘書長馮俏彬在接受澎湃新聞采訪時(shí)用“馬前卒”來形容財(cái)稅改革的重要作用。她表示，1994年的分稅制改革實(shí)際上是調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。如果把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革理解為一個(gè)不斷釋放微觀主體積極性、創(chuàng)造性的過程，財(cái)政體制在其中始終起著核心和樞紐的作用。

分稅制改革解決了哪些問題？為何要在當(dāng)前謀劃新一輪財(cái)稅改革？新一輪財(cái)稅改革又該如何展開？

調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性

馮俏彬表示，中國1978年啟動(dòng)改革開放后一段時(shí)間，主要通過放權(quán)、經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整來激活微觀主體活力，農(nóng)村和企業(yè)改革中使用的承包制改革邏輯后來延伸到政府的財(cái)政關(guān)系中，這是當(dāng)時(shí)實(shí)行的“分灶吃飯”財(cái)政體制。但到了1994年前后，中央財(cái)政變得非常困難、甚至出現(xiàn)中央向地方借錢的怪事。“當(dāng)時(shí)改革的目標(biāo)是提高兩個(gè)比重——中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重、財(cái)政收入占GDP的比重。”

“分稅制推出以后效果非常好，不僅達(dá)到提升兩個(gè)比重的目的，而且調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，為此后幾十年中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。”馮俏彬指出，分稅制的核心包括“三駕馬車”，一是中央與地方事權(quán)劃分，二是中央與地方收入劃分，三是轉(zhuǎn)移支付制度，三者之間相互聯(lián)系，相互支持，力圖創(chuàng)制出一個(gè)規(guī)范、穩(wěn)定、能極大地調(diào)動(dòng)地方政府積極性的中央地方財(cái)政體制。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒認(rèn)為，分稅制改革集中了中央財(cái)力，有力提高了中央宏觀調(diào)控能力；同時(shí)，建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地降低了區(qū)域財(cái)力差距，助力推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化；此外，配套的稅收制度改革等理順了政府與市場(chǎng)關(guān)系，維護(hù)了統(tǒng)一大市場(chǎng)，避免了區(qū)域分割；初步理順了中央和地方關(guān)系，穩(wěn)定了中央和地方的預(yù)期，從形形色色的包干制進(jìn)入到穩(wěn)定的中央地方關(guān)系階段。

回看30年，分稅制財(cái)政體制本身也在不斷發(fā)展、完善，以解決不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不同問題。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政稅收研究中心主任、研究員楊志勇指出，十八屆三中全會(huì)以來的深化財(cái)稅體制改革，按照建立現(xiàn)代財(cái)稅體制的目標(biāo)要求，預(yù)算管理制度、稅收制度、政府間財(cái)政關(guān)系都有不同程度的進(jìn)展，適應(yīng)了新時(shí)代發(fā)展的需要。

馮俏彬特別指出，近年來中央和地方政府在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面有了較大的進(jìn)步，“有十幾個(gè)領(lǐng)域都出臺(tái)了中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分清單，這不管在學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，大家都是比較肯定的。”

新形勢(shì)呼喚新一輪財(cái)稅體制改革

近年來，中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，財(cái)政收入也告別高速增長，加之房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷、大規(guī)模減稅降費(fèi)，地方財(cái)政收入增長乏力，但與此同時(shí)，財(cái)政支出持續(xù)增加，地方政府收支矛盾加劇，一些地方政府面臨債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

馮俏彬表示，新一輪財(cái)稅體制改革要突出問題導(dǎo)向，要關(guān)注近年來財(cái)稅領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)層面的突出問題，前者主要包括中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大、地方財(cái)政困難、地方政府性債務(wù)三方面問題。她特別提出，地方財(cái)政困難應(yīng)當(dāng)是啟動(dòng)新一輪財(cái)稅改革最直接的引線。

在經(jīng)濟(jì)層面，馮俏彬認(rèn)為存在五個(gè)方面的突出問題：經(jīng)濟(jì)面臨持續(xù)下行壓力，地方激勵(lì)不足，地方政府間過度競(jìng)爭(zhēng)、內(nèi)卷式招商，如何讓消費(fèi)真正成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性力量，如何適應(yīng)并促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“關(guān)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的影響尤其需要關(guān)注的是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的虹吸效應(yīng)，大量消費(fèi)從偏僻的中西部地區(qū)吸引到數(shù)字經(jīng)濟(jì)注冊(cè)比較多的東南沿海地區(qū)，這帶來中西部地區(qū)的稅源流失。對(duì)于這一問題，地方的反映比較強(qiáng)烈。”

“謀劃新一輪財(cái)稅改革要超出財(cái)政本身，從經(jīng)濟(jì)或者當(dāng)前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務(wù)出發(fā)，看其對(duì)財(cái)稅體制改革提出了什么樣的新要求，要在前瞻視野下謀劃新一輪財(cái)稅體制改革，這具有更加重大的現(xiàn)實(shí)意義。”馮俏彬說道。

鐘輝勇認(rèn)為，新一輪財(cái)稅體制改革需要解決的問題包括，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高公共支出的效率和透明度，確保財(cái)政資金更加注重投入到教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等民生領(lǐng)域；增強(qiáng)地方財(cái)政可持續(xù)性，解決地方政府過度依賴土地財(cái)政的問題，探索更加多元和可持續(xù)的地方財(cái)政收入來源；應(yīng)對(duì)潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，包括地方政府債務(wù)管理、防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政的長期穩(wěn)定。

新一輪財(cái)稅改革如何開展

在受訪專家看來，新一輪財(cái)稅體制改革毫無疑問要堅(jiān)持分稅制基本框架，改革是在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。

馮俏彬認(rèn)為，改革的主線是進(jìn)一步完善分稅制，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)集中于財(cái)政體制，即中央和地方的財(cái)政關(guān)系問題。

“對(duì)于任何一個(gè)大國來說，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，分稅制是常用的財(cái)政管理體制。”楊志勇表示，新一輪改革需要保留現(xiàn)行體制的合理成分，并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)具體改革方案。

楊志勇認(rèn)為，進(jìn)一步完善分稅體制的關(guān)鍵是如何健全地方稅體系。需要重新認(rèn)識(shí)地方稅，只要是稅收收入歸地方政府支配的稅收收入，就應(yīng)該算地方稅，健全地方稅體系也應(yīng)該在此基礎(chǔ)上進(jìn)行。未來地方稅體系的健全還取決于稅制改革的進(jìn)展。有什么樣的稅制，就會(huì)有什么樣的分稅體制與之相對(duì)應(yīng)。

健全地方稅體系，是當(dāng)下討論較多的改革方向之一。羅志恒認(rèn)為，要更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建基于共享稅為主體的地方稅收體系而非地方稅種體系，由于地方失去了營業(yè)稅這個(gè)主體稅種，地方收入的主要構(gòu)成是增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的共享稅，因此對(duì)于構(gòu)建地方稅種體系產(chǎn)生了較大沖擊；與其陷入地方稅種體系中，不如更加務(wù)實(shí)地構(gòu)建地方稅收體系，即以共享稅為主，能夠?qū)崿F(xiàn)中央地方收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

政府與市場(chǎng)的關(guān)系、中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，是另一項(xiàng)關(guān)注重點(diǎn)。羅志恒指出，近年來財(cái)政形勢(shì)的核心癥結(jié)在于有限財(cái)力與無限支出責(zé)任的矛盾，這一定程度上源于政府與市場(chǎng)的邊界越發(fā)不清晰，政府的兜底責(zé)任越發(fā)增加，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，包括房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、超前承諾財(cái)政化等。因此，需要厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模；深化中央與地方財(cái)政體制改革，逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，減輕地方政府支出責(zé)任和財(cái)政壓力，地方政府既無能力、也無動(dòng)力辦好外部性強(qiáng)的事權(quán)，逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)的垂直管理和部門實(shí)體化。

如何進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付，是新一輪改革要解決的另一重要問題。當(dāng)前，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過大，且每年都在快速增加，趨勢(shì)難以持續(xù)。

楊志勇強(qiáng)調(diào)，轉(zhuǎn)移支付不只是簡(jiǎn)單地中央給地方財(cái)政資金，更重要的是應(yīng)該確立起一套能夠充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性的轉(zhuǎn)移支付體制。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付過多，容易滋生地方等、靠、要等問題，不利于地方積極性的發(fā)揮。地方所獲得的轉(zhuǎn)移支付不足，同樣不利于地方。

“改革可能面臨很多挑戰(zhàn)，包括政策制定的復(fù)雜性、利益協(xié)調(diào)、以及確保改革的平穩(wěn)實(shí)施等。”鐘輝勇說。

馮俏彬提醒，新一輪改革需要回顧過去，重溫歷史，例如，2015年前后中央致力于規(guī)范地方政府招商引資行為，包括取消地方性稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼，這一政策在推行中面臨很大阻力，最終落實(shí)效果不佳。“對(duì)于這類政策可以重新加以關(guān)注。”