近期，市民葛某向杭州市蕭山區(qū)南陽街道辦事處申請公開“美麗河道建設工程二期項目”的招標和結(jié)算等政府信息，該街道辦回復稱，因其申請公開的政府信息共計754頁，根據(jù)有關規(guī)定，應當繳納信息處理費24860元。此事引發(fā)輿論關注后，相關負責人回應媒體再強調(diào)，此事是符合規(guī)定的，主動公開不是全免費公開。

這些年，因申請政府信息公開而被要求繳納高額信息處理費的，葛某并非孤例。在福建莆田市涵江區(qū)，被征收人陳女士申請區(qū)政府公開所涉案項目各家各戶征收補償情況；區(qū)政府答復稱可以公開，但是要收取121980元的信息公開處理費，即便以電子數(shù)據(jù)形式公開也要收取。

而早在2021年10月份，濟南市歷城區(qū)鮑山街道辦居民李某向所在街道申請公開有關征收及補償?shù)恼畔ⅲ脖唤值擂k認為“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”，故要求支付15.47萬元信息處理費，否則視為放棄申請。

上述行政機關要求申請人繳納高額的信息處理費，并非全無依據(jù)。至少在形式上，其要求收費的依據(jù)包括《政府信息公開條例》第四十二條的規(guī)定，以及由國務院辦公廳制定的《政府信息公開信息處理費管理辦法》。

然而，有形式上的依據(jù)，是否就意味著對政府信息公開申請收取高額信息處理費就必然是合法的？甚至，即便是作為相關行政機關收費具體依據(jù)的《政府信息公開信息處理費管理辦法》，其設定的收費目的、條件、標準等等，是否就必然是合乎《政府信息公開條例》的規(guī)定？

一、為什么收取信息處理費？誰來制定收費的“具體辦法”？

《政府信息公開條例》第四十二條第一款規(guī)定：“行政機關依申請?zhí)峁┱畔ⅲ皇杖≠M用。但是，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關可以收取信息處理費”。據(jù)此，行政機關收取信息處理費的目的，是為了防止和減少申請人濫用政府信息公開申請權(quán)的行為，即“申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”，以免造成行政機關工作的困擾并浪費公帑。

因此，當且僅當出現(xiàn)申請人申請政府信息公開的“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”時，被申請公開的行政機關才可以收取信息處理費。除了這一情形外，行政機關不得為其他任何目的收取信息處理費。

然而，《政府信息公開信息處理費管理辦法》第二條有關收取政府信息公開處理費目的的規(guī)定是，“本辦法所稱信息處理費，是指為了有效調(diào)節(jié)政府信息公開申請行為、引導申請人合理行使權(quán)利，向申請公開政府信息超出一定數(shù)量或者頻次范圍的申請人收取的費用。”這也就意味著，在“辦法”中，收取信息處理費的目的不僅僅是《政府信息公開條例》所明確的防止與減少申請人濫用政府信息公開申請權(quán)的行為，而是進一步擴大為“有效調(diào)節(jié)政府信息公開申請行為、引導申請人合理行使權(quán)利”。

在沒有證據(jù)予以證明的前提下，“辦法”的這一目的設定和《政府信息公開條例》第四十二條所規(guī)定的收費目的顯然不可同日而語，至少在解釋上，它擴張了收取信息處理費的目的，擴大了信息處理費的收取范圍。而實踐也證明，目前的規(guī)定對公民行使信息公開申請的權(quán)利造成了極大的困擾。

事實上，《政府信息公開信息處理費管理辦法》不僅僅在收費目的上存在超越《政府信息公開條例》所規(guī)定收費目的的嫌疑，其由國務院辦公廳制定，在制定主體上也是值得商榷的。

《政府信息公開條例》第四十二條第二款規(guī)定：“行政機關收取信息處理費的具體辦法由國務院價格主管部門會同國務院財政部門、全國政府信息公開工作主管部門制定”。這一條款非常明確地規(guī)定，國務院價格主管部門才是制定政府信息公開信息處理費具體辦法的牽頭單位，其他行政機關只是會同其制定，因此“辦法”也應該由價格主管部門發(fā)言，而不應由其他部門發(fā)文。

在我國，一般認為，國務院發(fā)展與改革部門是價格主管部門，國家發(fā)改委內(nèi)設機構(gòu)中還專門設有價格司。也因此，行政機關收取信息處理費的具體辦法應該由國務院發(fā)展與改革部門牽頭制定。

當然，國務院辦公廳是一個特殊的機構(gòu)，對其法律地位，理論上和實踐中都有一定的爭議。《國務院組織法》僅提及“國務院設立辦公廳，由秘書長領導”，它并非國務院的部門，而是國務院日常工作的執(zhí)行機構(gòu)，協(xié)助國務院領導同志處理國務院日常工作。但國務院辦公廳又具有特殊的重要地位，它不是獨立的行政機關，卻可以以自己的名義對外發(fā)文，在國家行政管理工作中起到特殊的作用。一定意義上，國務院辦公廳的意見即可認為是國務院的意見。

但盡管如此，《政府信息公開條例》既然已經(jīng)規(guī)定，“行政機關收取信息處理費的具體辦法由國務院價格主管部門會同國務院財政部門、全國政府信息公開工作主管部門制定”，那么，該“辦法”就應該由國務院價格主管部門來制定，而不應由國務院辦公廳來制定，否則就不符合《政府信息公開條例》的要求。如果確實需要由國務院辦公廳來制定信息處理費的具體辦法，則應先啟動行政法規(guī)修改程序，對《政府信息公開條例》的相關條款進行修改，再由國務院辦公廳制定收取信息處理費的具體辦法。

二、何謂“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”？

根據(jù)《政府信息公開條例》第四十二條的規(guī)定，只有在申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍時，行政機關方可以收取信息處理費。由此，界定何謂“申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”就十分重要，它決定了在一個特定的案件中，到底是否應收取信息處理費。“合理范圍”本身是一個不確定法律概念，不同的主體可能作出不同的理解，這就使得對其進行能取得普遍認同的適當界定更具必要性。

需要注意的是，《政府信息公開條例》這一表述意味著，如若行政機關要收取信息處理費，則申請人申請政府信息公開的數(shù)量和頻次不僅應是不合理的，并且應該是“明顯不合理”的。只有當申請人的申請“超出合理范圍”達到“明顯”的程度時，行政機關才可收取信息處理費，而不可僅僅因一般的超出合理范圍就收取。而所謂的“明顯超出”，則要求申請人申請的頻次和數(shù)量顯然超出一般人按其生活經(jīng)驗、生活常識所可接受甚或忍受的程度。

作為實施性的規(guī)范性文件，《政府信息公開信息處理費管理辦法》應該對《政府信息公開條例》所稱的“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”進行適當且盡可能明確的界定。遺憾的是，該“辦法”僅僅簡單地對申請人申請政府信息公開的頻次和數(shù)量進行了量化規(guī)定——對于按件計算的，同一申請人一個自然月內(nèi)累計申請超過10件的即視為“明顯超過合理范圍”；而按量計算的，則當單件申請的數(shù)量超過30頁時，即視為“明顯超過合理范圍”。

這種處理方式，固然有易于計算和執(zhí)行的優(yōu)點，可其問題也是顯而易見的。首先，該處理方式僅僅考慮了“量”的問題，而沒有考慮“質(zhì)”的問題，即沒有在“質(zhì)”上對何謂“明顯超過合理范圍”本身作出一個適當?shù)慕缍āＦ浯危@種處理方式并不符合人們的生活常識和生活經(jīng)驗。比如，某申請人僅僅申請一件不可分割的政府信息（如本應主動公開的一份規(guī)范性法律文件），而該文件超過了30頁，此時要求申請人繳納信息處理費顯然難以符合人們有關“明顯超過合理范圍”的常識。

正是基于上述原因，有關政府信息公開中信息處理費的具體收費辦法，在規(guī)定收費的條件或何謂“明顯超過合理范圍”時，一是需要從“質(zhì)”上，作出符合人們生活常識與生活經(jīng)驗的界定；二是需要在量上，作出更為人們能接受的具體規(guī)定；三是對一些顯然不應予以收費的情形進行專門規(guī)定，如對本應主動公開的政府信息或?qū)Σ豢煞指畹膯渭畔ⅲ瑹o論其數(shù)量為多少，都不應向申請人收取信息處理費。

三、如何確定信息處理費的具體標準？

《政府信息公開條例》第四十二條在規(guī)定行政機關可以收取費用時，對于該收費的內(nèi)容，其具體的表述是“信息處理費”，也即處理信息的費用。既然如此，該費用的數(shù)額應該與處理信息所實際支出的成本是相適應的，或者說應該是按市場標準收取的，而不應該脫離實際的信息處理成本。由此，收取該費用的直接目的也就在于讓申請人承擔相應的經(jīng)濟成本，而不應由財政經(jīng)費承擔這種進行“明顯超過合理范圍”的政府信息公開的成本。

但在《政府信息公開信息處理費管理辦法》中，所規(guī)定的收費標準卻是高昂的，甚至當單件申請的數(shù)量超過200頁時，收費高達40元/頁。這一收取標準，完全脫離了信息處理的成本，更是市場標準的百倍以上，實際上已經(jīng)成為一種懲罰性的標準，其反映出來的目的已經(jīng)不在于收取一定的費用，而在于阻止申請人申請公開相關政府信息。在這一規(guī)定之下，對超出一個月10件或單件超過30頁的政府信息，公民是否可有效行使政府信息公開權(quán)利，實際上被授權(quán)給相關行政機關決定，且無相應的制約機制。在實踐中，也幾乎必然地出現(xiàn)了一些行政機關要求申請人繳納高達十萬余的信息處理費的現(xiàn)象，令人匪夷所思。

《政府信息公開條例》第一條明確，政府信息公開立法的目的是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，建設法治政府，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用”。該條例也明確，政府信息公開工作以公開為常態(tài)、不公開為例外。也就是說，對于公民申請政府信息公開的權(quán)利，應該予以充分地保障，只有在申請人惡意申請政府信息公開，其申請的頻次與數(shù)量已經(jīng)“明顯超過合理范圍”，以至于到了超出一個正常人的生活常識和生活經(jīng)驗的程度時，才可收取一定信息處理成本。但當前實踐中的信息處理費的收取目的、收取條件和具體標準，顯然已經(jīng)超出了《政府信息公開條例》所界定的范圍，在一些地方，甚至已經(jīng)成為公民行使政府信息知情權(quán)的攔路虎、絆腳石。

我們有理由相信，制定《政府信息公開信息處理費管理辦法》出發(fā)點是希望通過收取信息處理費的方式，避免一些申請人惡意申請政府信息，給政府信息公開工作帶來不必要的干擾。但鑒于實踐中較多出現(xiàn)的一些行政機關借信息公開處理費之名阻礙公民依法申請政府信息的情形，相關主體宜正本清源，對該辦法適時進行修訂。

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蔡樂渭，系中國政法大學教師。法治中國，不在宏大的敘事，而在細節(jié)的雕琢。在“法治的細節(jié)”中，讓我們超越結(jié)果而明晰法治的脈絡。