2020年4月，上海前灘公園。澎湃新聞記者 周平浪 圖

【編者按】

全球有超過一半的人居住在城市。聯合國在2018年預測，到2050年，城市人口占世界人口的比重將會達到68%。而根據聯合國人居署的估計，城市這一復雜而龐大的人造物消耗了世界75%的能源，貢獻了全球超過70%的溫室氣體排放量。

城市建設是造成氣候變化的原因之一。當面對離我們越來越近的極端高溫、降水和干旱，城市如何做出適時的回應，緩解氣候危機，為人們提供庇護而非帶來危險？“試說新語”工作室持續關注那些與城市空間密切相連的技術、制度和人，勾連學理、經驗和實踐，試圖探尋氣候危機之下城市的應對之道。

臺風及其引發的極端降雨在今年夏秋季節聲勢浩大。從7月底到9月初，中國華北、東北、華南等地區先后遭遇罕見洪澇災害。洪水過后，如何進行災后重建與提升？氣候變化導致更頻繁的強降水事件，城鄉規劃能夠做些什么？面對下一次災害，如何避免重蹈覆轍？

澎湃新聞（www.6773257.com）專訪了同濟大學建筑與城市規劃學院規劃系教授顏文濤。他的研究方向是適應性規劃與災害管理、生態空間規劃與管理等。

顏文濤認為，用“剛性的結構”管理洪水可能會失效。“適度抵抗”是必要的，但一味提高防洪標準并不可取。因為面對下一次可能的災害，城市的防御系統總有“破防”的可能性。

相比于依靠外在保護，更重要的是構建城市韌性承災體系，變被動抵抗為承災主體的主動響應。即使外部防御工程破防，城市核心功能也能維持部分功能并可以快速恢復受損功能。“城市應該有分級的應災體系以應對不同強度的災害”。

此外，洪水管理還需要信息公開和提高公眾的災害學習意識，需要災害保險等政策工具作支撐。

愈加頻繁的雨洪逐漸引起人們對“城水關系”的反思。顏文濤指出，城市難以將洪水完全抵擋在外圍。城市決策者和居民都需要適度感知雨洪過程，需要理解不同的降水強度會帶來什么問題，并學習做好準備。

以下為對話節錄：

1.城市不應該將雨洪完全抵擋在外

澎湃新聞：氣候變化導致極端降雨出現的頻率增加，是否意味著要提高城市防洪標準？

顏文濤：我不贊同一味提高防洪標準的觀點。這和經濟成本有關，但更重要的是，提高標準會給城市居民帶來“長期無災”的錯覺。大家覺得城市徹底安全了。但面對未來的洪水，城市總會有破防的可能性。如果只是采用剛性的“大包圍防洪堤”來保護城市，而把城市內部當成均質空間，一旦破防，城市是沒有任何應對能力的。在極端的災害之下，越高強度防護所產生“安全無虞”的錯覺，可能會造成更大的災害損失。

可以從韌性承災的視角考慮洪水應對。面對不同強度的災害，城市提供的各種服務功能將逐漸降低，但維持核心功能的穩定極為重要。在這個過程里，城市還要有足夠的時間作出反應，這比突然崩潰的剛性結構要好得多。居民和決策者都需要理解不同強度的降水會帶來什么問題。不要把災害完全抵擋在外圍，有時可以適當地讓人們感知洪水這種自然過程，并學習做好準備。

澎湃新聞：是否可以具體談談怎樣進行這種災害學習？

顏文濤：城市內部的藍綠空間可以適當地顯現徑流變化過程，但這種河川和地表徑流變化過程需要管理和監控河流水網的水位。居民能觀察到不同水位對交通、對濱水地區活動的影響。人們能在感知中逐漸形成自己的行為方式，認識到不同的水位之下能進行什么樣的活動，理解不同強度的降水會對城市的系統運轉產生怎樣的影響。

政府決策也應該是如此。以城市交通網絡為例，交通的流動是一種自組織行為。城市局部被水淹了，居民可以選擇另外的出行路徑。城市管理者可以觀察哪些道路被淹沒會對通勤產生重大影響，而哪些道路即使短期內被淹也不會有太大問題。一些干道被淹后，人們可能會繞路前往目的地。這一類的交通重組會導致一些支路的交通功能提升，交通管理需要做出響應。這些都是在不同水位之下學習得到的。城市水文模型的模擬結果有時并不準確，只有經歷實際的水位變化過程才能更好地管理交通行為。

澎湃新聞：這需要居民對于降水和洪水有比較清晰的認知，但現在這類教育似乎是缺乏的。

顏文濤：是的，在防洪規劃中居民的參與非常重要。但目前來看，居民對洪水災害，或者說對水文過程的認知遠遠不夠。目前采用的方式，多是自上而下地通過預防和抵抗來應對此類災害。

每個地方政府都應該發布一張城市洪水危險性分布圖，或者洪水風險評估圖。我們現在把城市當成了均質空間，但洪澇的危險性是有差異的。地表有起伏，人口分布、社會經濟情況、排水設施的情況都不一樣。危險區劃和風險區劃還不太一樣，“危險”只考慮水位的漲落和淹沒的深度；“風險”則要考慮社會經濟后果。

洪水的危險區劃現在更多是掌握在水利局，實際上應該向公眾發布。處于一定危險區內的居民應有一些應急措施，社區也應做出應急預案。對于高危險性的地區要減少房屋的建設量。如果高危險區域形成了高密度的住宅區，后果是很嚴重的。因此信息公開是應對洪水災害的有效方式，既可以調節個體行為，也可以在社區層面作出響應。

日本東京都江戶川區災害地圖（2019年5月發行），標識顏色越深，預想的浸水深度越深，浸水時間越長。（圖源/江戶川區主頁）

2.變被動抵抗為主動響應

澎湃新聞：相比于傳統的防災減災、應急管理，韌性承災系統的目標有何不同？

顏文濤：傳統的防災和應急是被動的，在城市外圍做一個大包圍，提高其抵抗能力。但抬高城市防洪標高意味著把水文過程轉移到下游或者對岸了，會導致下游其他城市面臨更高的風險。這只是轉移了問題，并沒有徹底解決問題。

韌性承災也強調適度抵抗，但不是無限的抬高防洪標準。它更關注城市空間和社會經濟系統如何更好地響應災害。這和城市作為承災主體的功能組織有關，包括城市核心功能的安排，對外聯系、避難撤離的通道等。良好的承災體組織結構是多功能的，是網絡狀的彈性結構。即使破防了，它的核心功能也依然部分存在，能夠維持或者迅速調整至應急的最低生活標準。如果災害延續一定時間，它也能維持應急生活標準。簡言之，韌性承災和傳統的防災最大的區別是強調承載體的功能組織結構，而不是完全依靠外部的應急救災系統。

澎湃新聞：面對突發的極端雨洪災害，良好的韌性承災系統是如何運作的？

顏文濤：如果城市破防了，底線是要保護人的生命。首要的需求是水。需要模塊化的分散的應急水源供應，也需要居民個體的應急預案。其次是能源。破防之后不可能依靠大電網供電了，需要模塊化的儲能裝置，基于社區或者樓棟這樣的小單元的。第三個是食品的供應，應急食品的儲藏地點規劃需要考慮平災功能結合。

此外還有醫療設施。應急狀態下不能確保所有醫療點都正常運行，但要保證若干個社區共用一個應急醫療點。這個醫療點的設防標準要高于其他的。它平時可能服務于一個社區，應急情況下要服務于五個社區。與醫療服務聯系的是交通系統。交通也應該是分級的，重要的生命線連接生命保障系統，因此要達到更高的防災標準。

城市應該有分級的應災體系以應對不同強度的災害，避免超防洪標準的洪水導致城市功能的完全崩潰。換句話說，均質化的城市組織體系能夠抵抗沒超過防洪標準的洪水，但遇到超標洪水，城市所有系統就突然癱瘓了。

最困難的應急階段過去后，重建的關鍵在于適應性調節，這在低頻大災的應對中尤為重要。大災過去后需要做出空間結構體系的適應性調整。例如，在不同的降雨強度下哪些是容易被淹的空間，城市要如何組織這類空間。為了避免重蹈覆轍，要學習上一次災害中的知識。這類知識包括災害影響區域分布的知識，政府應急響應體系和空間組織的知識，個體應急的知識等等。未來更強的洪水總會來的，關鍵是我們能從過去學到什么。

韌性承災是一個面對災害全過程的整體響應。這種響應涉及物質空間的規劃，也涉及管理、政策、個人的行為等等。它包含了防災、應急、災后重建、轉變適應的整個過程。每次災害都是一個循環，產生新的知識，完善原有的系統。

3.在水的過程中不斷感知

澎湃新聞：在當下要落實韌性承災系統，難點在哪里？

顏文濤：一是城市結構。城市原有的結構已經固化了，如果不是被災害完全破壞，很難做出變革性的重建，目前只能在更新的過程中進行局部調整。

二是災害管理層面，水利、應急、民政、住建、規劃等部門職能相互分離，面對災害全過程的跨部門協作是不足的。

三是災后重建的政策工具需要完善和細化。如果分洪區內不可避免地有居民分布，這些區域建設需要相應的政策工具，這方面可參考的案例有美國的國家洪?保險計劃（NFIP）。當下我們對于受災人群的補償往往是一事一議，應該提前做一些頂層的工具設計，例如引入金融工具、保險工具來保障災后重建。

澎湃新聞：關于韌性承災系統的建設，目前有什么好的案例？

顏文濤：一個例子是浙江余姚。2013年這里受到臺風“菲特”的侵襲，之后政府提高了地勢低洼的主城區的防洪標準，適度增加抵抗能力。在流域治理方面，上游建設了分洪通道，下游也進行河道整治，增加泄洪輔道和排澇泵站。在城市外圍又結合了藍綠空間網絡，平時是綠道，如果遇到洪水就是洪水調節的泄洪通道。2021年又一場大的臺風“煙花”過境，但城市受災情況明顯改善。這不是單一的工程設施，而是采用了復合的手段，其中也包括生態調節，是非常好的路徑。當然，如果城市內部的功能結構再作出適應性的調整，那就更完美了。

余姚所處的姚江流域防洪排澇總體格局（圖源/朱法君、王靈敏論文 《從“菲特”“煙花”兩場臺風對比總結城市洪澇治理的“余姚模式”》）

澎湃新聞：如果不是遇到洪澇，我們平常對城市水網的關注度其實很低。理想的城水關系應該是怎樣的？

顏文濤：歷史上城市的產生和發展都依托于水這一要素。但為何現在人與水的關系會被割裂？人們的日常行為逐漸不依賴水運，而轉向陸路交通了。水系只是作為排污的通道，從城市發展的前景要素變成了背景要素。以前的生活是面向水的，現在人們都背對水，因為水變成臭水溝了，成了一種消極的空間。

需要激活水系的美學價值和自然體驗價值，讓城市與水重新勾連。一個案例是黃浦江濱江的“三道”系統，從慢行步道到騎行道，再到機動車道，對應了不同水位下的不同行為。

不應該將水作為完全負面的環境因素而去屏蔽它。水本身是一種自然過程，它有正面的作用，也可能帶來負面的影響，我們需要找到平衡。城市決策者和居民都應該在水的過程中不斷去體驗和感知，去學習和調試各自的行為，這樣城市才是可持續的。