7月31日上午，暴雨之中，河北山區的一些村民發現，平日里只有薄薄一灘的蓬頭河水位升得很高，擔心河水泛濫，他們往地勢高處轉移。該村村民隗郁（化名）對記者回憶，當日下午，第一波泥石流由高處滾落，他們不得不蹚過泥石流找路上山，“（當時）泥已經把客廳的地上都鋪滿了，（水）淹到膝蓋深。”

在蓬頭河所屬的大清河水系下游，平時并不起眼的北拒馬河與大石河在往后幾天出現超標準洪水，夾擊涿州，大水停留幾天才退。

8月11日，山洪泥石流又突襲同處于北方的西安市長安區灤鎮街道喂子坪村雞窩子組，造成死亡、失聯人員27名。雞窩子組依山而建，毗鄰灃河。

中小河流已成為歷年洪災的泛濫“主力”。中國水利水電科學院研究院教授級高級工程師程曉陶對澎湃新聞表示，過去中小河流的治理主要靠農民投工投勞，隨著大量農民工進城，這種模式難以為繼；此外，地方政府大多負擔不起增加的水利建設開銷。

2009年起，中央財政設立全國重點地區中小河流治理專項資金與特大型地質災害防治專項資金，標志國家層面重視中小河流流域的防災減災工作。

但實踐中，這項工作遭遇了多重困境。據專家分析，抬高了局部“重點地區”的防洪能力，洪水可能左沖右突，直至找到整個流域新的薄弱之處。

而在局部，最容易暴發山洪泥石流的區域，防洪規格為二十年一遇甚至更高的堤壩可能妨礙山洪及時由河道排走，造成另一種傷害。

怎樣保護脆弱的小河，與河邊的人？

讓山洪在合適處停留

2015年至2019年間，廣東省水利電力勘測設計研究院有限公司副總工程師么振東參與進行了廣東省山區五市中小河流治理工作，該任務修治河流8264千米，完成投資149.7億元。

據么振東介紹，根據規格與地形不同，建一公里河堤造價可達數百萬元。高峻的大堤能擋住二十年一遇的洪水，但是昂貴，項目方支付不起。

他回憶，那筆投資倒相對充裕——是在盡量使用當地材料的情況下，例如，使用原有河道里的石塊，以及精簡不必要的土地支出。

問題在于，河流治理也會影響當地原有的生活方式。山民為水所困，但也需要水，不想離開河邊。么振東發現，當地人需要一些可供河邊散步的步道，和平時洗衣、洗菜的小臺。而無論是高出水面的河堤，還是不高出水面、只防止洪災時河流改道的護岸，都需要河邊的土地。

么振東說，如果當地人內心不支持修河，他們可能在縣政府為項目征地時要價；河灘漫長，征地的過程可能十分艱難。不過，一些早期工程完成之后，山里人看到“樣板”，談判就不麻煩了。

調研工作也繁雜，這些蜿蜒的小河每一段都會有一些獨特的實際情況。根據么振東介紹，廣東水電設計院首先給最基層的水務工作者做培訓，要求他們對屬地進行調研，然后用航測圖、衛星圖比較分析，進行現場查勘：“一個項目組每天大概跑十幾公里，要么開車，不能開車的地方就走。”實施方案完成后，按照一般工程流程，對社會施工單位進行招標。

在調研期間，主要要求水務人員了解的是：“這段河有沒有發生過洪水？有沒有沖壞過？河道兩岸有沒有需要保護的對象？”

當山洪奔騰，它四處尋找一個承接的地方，為此漫過農田、漫過農村、漫過鄉鎮，找到暫時的“家”，就不會輕易離去。

小河會奔流過許多無人區。在么振東印象里，大約只有20%的河段需要造堤。“在山上沒有人的地方，我們是不會去怎么疏通它（洪水）的，它該滯留還是滯留，水流到了有人居的地方，我們會讓它盡量通暢來降低這一帶的洪水風險。”

在廣東，么振東看到，一些農民熟悉臺風，對臺風過境后流入農田的洪水習以為常，拿一個掃把在水退時“趕水”，把粘在農作物上的淤泥劃拉走。山洪走得很快，對農作物的影響不大。

他們把挨著農田的房屋修高一米。不那么嚴重的臺風過境，雨水淹沒農田，淹不了他們的家。

在城市里，為保護稠密的人群不僅造百年一遇的堤防，在水淹處設泵站，加快內澇排入河流——這些在人口居住星星點點的鄉鎮往往行不通。

粗略地看，越是深山，河流比降（注：近似于“坡度”）越大，越容易發生山洪；但越是深山的地方，越是居住分散。么振東介紹，對這些中小河流的上游，主要造一些格柵壩（注：指攔蓄泥石流中的大部分較大固體物質，排走泥沙、細礫和流體中的自由水，達到水土分離），并在附近居民區疏通河道，幫助快速排澇。地形合適的地方，可以造一條人工的小河，幫助山洪不經居民區而排入河流，但經濟代價非常大。

河流治理并非依靠防洪工程建設的一勞永逸。么振東提醒，格柵壩等工程不能完全防住泥石流，還需要充分的植被，在廣東一些山種的是經濟林，砍掉一茬、準備種新樹苗的時節，是容易出事故的時候。

主要為了減輕居民區附近河道的行洪壓力，也為節約防洪工程造價，前述工作的總體要求被細分為“鄉鎮人口密集區防洪能力10~20年一遇，村莊人口密集區10年一遇，農田5年一遇，或不設防”。其余工作是“三清一護”，即“清障（礙物）、清違（章建筑物）、清淤（泥）、護岸”。

哪里才是“重點河段”？

一方面，治河會遇到各種障礙，另一方面，一些地區又出于各種原因，追捧堤防。前中國水利水電科學研究院防洪減災研究所洪水管理與減災政策研究室主任向立云曾在論文中提到，“（有的地區）在并不適合建設堤防的中小河流，也盲目套用《防洪標準》，對沿岸城市和農村，分別按照20~50年一遇和10~20年一遇防洪標準，修建堤防加以保護”。

《防洪標準》指的是2015年開始實施的，由水利部主編、住建部批準的《防洪標準（GB50201-2014)》，其中對城市防護區與鄉村防護區分別制定了以重現期（注：即表示某種洪水、暴雨或水位可能出現的機遇）計算的防洪標準；例如，鄉村防護區最低的一檔是人口數量小于20萬人、耕地面積小于30萬畝的地區，防洪標準應為“10~20年一遇”。

向立云指出，防洪標準并不一定只能靠堤防完成，也可以將開發建設行為約束在洪水可能泛濫的區域以外，或者將建筑基礎抬至洪水位以上。

但是，“許多中小河流片面按照《防洪標準》的推薦標準，開展了以建設堤防工程為主的山丘區中小河流治理，致使河道縮窄、渠化，蓄洪能力萎縮，有的地方甚至借中小河流治理之機，深入河道建設堤防，開發灘地”。

么振東也坦言，當初他們的一些設計遭遇反對，有些專家認為，不修高堤防，難以達成防洪目的。

2009年起，全國重點地區中小河流治理專項資金接受各地申報，此后，配套文件出臺，明確“中小河流治理實行責任狀制度，由財政部、水利部與省級人民政府簽訂責任狀，做到資金到省、任務到省和責任到省，確保安排一批、建成一批、發揮效益一批”。

但是，多名專家對澎湃新聞表示，這項工作推進速度略慢。程曉陶曾牽頭進行一項中小河流治理調研項目：“我們到一個城市，當地領導匯報，共有十八條中小河流，只有兩條爭取到（中央財政支持）。”申請到了的河段開工，申請不到，就不開工，局部提高防洪標準不解決當地的根本問題。

需要支持的城市非常多。程曉陶說，各地積極性很高，踴躍申請，一些地區沒有修治中小河流的經驗，也想要趕緊上馬，紛紛決定用爭取到的經費修建一二十年一遇的河堤，致使政策效果變形。有當地農民對程曉陶團隊反映，能不能把他家田頭的堤防拆了，“河里水降下去的時候，田里的水排不掉”。

一名不愿具名的廣州專家也對澎湃新聞提到，中小河流修建長段的堤防，就會消去原有的河灘地，不利于洪水在無人區停留、“坦化”。但“修堤防是一個習慣做法”，有的設計單位對地形又掌握不夠，盲目“套圖”。

“所以我們提出，‘自己的河流自己治'。”程曉陶說，各種地方問題都等中央撥款，很容易一擁而上、失去主次，應當鼓勵各地先對轄區內問題進行通盤掌握、規劃。

另外，他建議建立中小河流分級制度，“誰境內的河流歸誰負責，但一些跨區域的河流，或者關系到一些重要的交通干線、一些重要設施的，應當定為一級（中小）河流，再由國家投資”。

區域之間如何協調？

么振東說，廣東省山區中小河流治理雖然使山里的居民區排澇更快，但對下游的一些大江大河，并不會造成很大壓力，因為臺風一般只導致部分地區流量加大，不太可能全部被治理河段在同一時間內大量行洪。

但要是上游全副武裝起來，下游又怎么辦？小河流淌到平原地區的下游，下游還有下游。本次華北暴雨之中，流經河北省淶水縣、北京市房山區、河北省涿州市的北拒馬河暴漲，途經地區嚴重受災，梳理公開資料可知，2020年，北京市房山區內16條骨干河道提升到10年一遇或20年一遇的防洪標準，其中新城河道防洪標準達到20年至50年一遇。

而據中國新聞周刊報道，下游涿州“大清河、大石河等在河北境內的河道治理、堤防、安全區建設均未實施，河道防洪標準不足五年一遇”。

2023年8月1日，北京房山區，暴雨過后，人們看著大石河上倒塌的橋梁。視覺中國 資料圖

前述《防洪標準》則提到，依據人口與經濟情況設定各地的“尺度”，不具備強制性。

向立云在前述論文中提出了一種協調不同河段防洪標準的制度設計：對中小河流的防洪標準提出上限，評估每一地區在具體情境中向下游送水的最大值；超過該值的，或者就地消化洪水，或者與下游交易排澇配額。

但采訪中，也有專家提出，防洪屬于公益，需要國家統籌，不能套用取水許可證之類的市場化模式；同時，救災過程中，上游向下游送了多少水，又要討論總的洪量與洪峰、涉及各個水庫泄洪節奏的問題，操作起來過于麻煩。

此外，么振東坦言，河流治理的同時，“河流上的水文站建設也還在開展過程中”，據么振東介紹，房屋配上檢測設施，“也不是特別貴，一個點要幾十萬元，（但）全省的重要河流鋪開的話，還是挺大的量。”

前述廣州專家表示，在珠江流域，這一問題相對緩和，原因是珠江水系經濟最發達的城市都在下游。一些上游城市提出過抬高本地的防洪標準，中央不批。他認為，可以探討地區之間給予補償的方式，比如防洪標準高的，支持其他地區建設一些更具針對性的防洪設施，包括水庫、局部圈圍。

這項工作的前提，是充分地評估地區與地區之間水利上的互相影響。

鋼筋水泥制成的城市留不住水，城市用硬化的河道、管網與大型泵站盡可能將水排走。程曉陶向澎湃新聞解釋，“海綿城市”理念最初的來源，是美國大搞城市化建設之后，發現河道里洪峰峰值倍增。建設“海綿城市”不僅是為了治理內澇，也是為了保護因城市增大而倍感脆弱的下游。

前述廣州專家說，應當要求各種區域性的開發建設自建調蓄池，不妨礙其他地區的防洪利益，不添麻煩。

中國科學院地理科學與資源研究所研究員賈紹鳳建議，為了加強對一些局部流域的監測、管理，在水利部的派出機構，例如海河水利委員會以下，建立一些區域性的業務支撐機構。據他觀察，中央、各省都有水利水電科學研究院、設計院，能力很強，但到了“最后一公里”，“縣一級的水利單位也許只有六個編制，還不全是水利專業的人”。

據前述廣州專家了解，在一些洪災中，救災還遇到了水庫多元化管理的問題。在相對干旱的地區，水很值錢，缺乏統籌的情況下，一些中小水庫在暴雨早期不情愿泄洪，等到水位極高時再倉促泄洪。這些現象都有待于水利制度的系統整理。

告訴那個水邊的人

雖然水邊危險，但現實更加復雜。賈紹鳳提醒，災時水是“洪水猛獸”，但人在日常的生產、生活中，還要親近水。

“人都喜歡河景房。”他說。

根據他的觀察，在農村，河灘上的土地更肥沃：“三年發大水，不掙錢，一年有收成，錢就收回來了。”有些農民喜歡往河灘地上撒些種，作為一種投資。建在水邊的農家樂，要是純算經濟賬：“十年中九年掙錢，一年被水沖了，第二年就掙回來了。”要是勸他們離開，他們可能再找不到別的地方。

么振東也說，在廣東地區，不應當因為修了新的防災設施，就放任居民放松多年與臺風共處的防災意識。

他對澎湃新聞介紹，廣東省山區中小河流整治項目的緣起，是2014年6月，清遠、河源等地發生中小河流洪澇災害，他還記得，清遠一處災區的情況是，從前因為地勢原因，總鬧水災，“年年淹”，當地人說，最嚴重的時候，到了年前大水才退完。住在這里的人習慣了與洪水共生，他們的傳統是把房屋建得很高，家家備船，出行都不影響，平地上只種田。

可是，上世紀九十年代，當地修了一個泄洪洞，把水都排到下游河道里，于是，該地的低處逐漸蓋起一些房屋，它們在2014年的特大暴雨中慘遭淹沒。

前述廣州專家表示，北京市門頭溝區三面環山，屬于匯水的谷口，是風險略高的地方，但由于發展需要，建有大片城區，且有很多斜坡道路。“按照西方的一些做法，這里是超標洪水的行洪通道，不能停車。”

前述向立云論文指出，對于無堤防的小河，應當“統一取天然條件下20年一遇洪水行洪范圍作為河道管理范圍（行洪道），禁止所有開發建設行為，對已位于該范圍內的資產逐步遷移廢棄，對其中的已建堤防予以拆除”，河邊50年一遇的洪水所達之地，也要限制開發。

但中國的基本格局仍是“人多地少”，并非輕巧的制度設計可以打破，“要說怎么根治……”前述廣州專家說，應當提高風險意識，讓社會知曉河邊蓋樓、斜坡停車的危險。

我國曾在洪水風險信息公示方面進行過積極探索，在2010年世博會期間，上海市公示了世博園區的洪水風險圖，為讓世博會的管理者和觀眾了解該區域可能的洪水風險。

2011年國務院常務會議通過《全國中小河流治理和病險水庫除險加固、山洪地質災害防御和綜合整治總體規劃》，要求“選擇基礎條件較好的防洪保護區、蓄滯洪區及重點防洪城市，編制不同量級洪水的洪水風險圖，開展洪水風險區劃；編制洪水避難轉移圖，開展洪水風險意識宣傳和培訓”。

復旦大學教授、城市公共安全研究中心主任滕五曉對澎湃新聞表示，有關于洪水風險圖的繪制與使用，首先是專業性的問題，涉及不同種類的風險、不同重現期、同個區域里的不同地理位置，能做到多精確。

其二，是它如何呈現給民眾：“普通民眾、社區管理者，救災人員分別怎么使用？年輕人可以使用網絡，那么脆弱人群，包括老年人和兒童，有沒有機會來熟悉？”

其三，是它如何指導救災：“有了預警，（人群）應當往哪里撤離，如何撤離？如何組織救災人員，使用哪些工具？”

因此，在風險提示上，現有比較大的提高空間。“我覺得，政府最重要的職責是要告訴民眾，或者教育民眾怎么去做，而不是替代他去做。”滕五曉說，防災減災不全是政府的事情。

他認為，如果社區和企業了解自己處在風險之中，他們就可以在平時做好自己的應急預案，而不是災時被動地等待政府來救。