鴉片戰爭后，票號、錢莊等中國傳統金融機構日益衰落，新式銀行在中國興起并得到快速發展。然而，新式銀行在帶來新氣象的同時，也引發了大量風險與危機，國人開始認識到銀行監管的重要性。隨著清末的初期探索，北洋政府時期的進一步發展，以及南京國民政府時期的日臻完善，政府對于銀行監管的認識和實踐不斷深入，在規范銀行運營、維護金融穩定方面積累了寶貴的經驗與教訓。 

晚清時期銀行監管的初步嘗試

晚清以降，伴隨著西方列強的入侵，外商銀行紛紛在中國設立總行或分支行處。1854年英國麗如銀行首先進入中國，1865年匯豐銀行在華設立總行，此后，德、法、日、美等國銀行先后將涌入中國近代金融市場。據統計，到民國成立前，外商在華設立的銀行達28家。這些外資銀行擁有貨幣發行特權，壟斷國際匯兌，還控制著清政府財政主權，在華金融勢力迅速擴張，引起國人的注目與思考。

1896年俄國在天津設立道勝銀行

一批與國外接觸較早的人士，開始有了效仿西方創立新式銀行的議論和嘗試。在魏源、洪仁玕、盛宣懷等先進人士的極力主張下，中國創辦自己的銀行成為勢在必行之事。1897年5月27日，經過重重準備，中國自辦的首家銀行——中國通商銀行成立，拉開了我國創設銀行的序幕。相繼地，官辦的戶部銀行、交通銀行，各省市設立的地方銀行、商業銀行、專業銀行紛紛設立，中國近代銀行業系統已初現雛形。

雖然新式銀行大量設立，但卻處于缺乏監管和管理的狀態。清政府對于銀錢業發展未加監理，很多新辦銀行未經國家審批而開設，其經營業務活動也無規定限制可以遵循。由此造成銀行風險不斷出現，金融恐慌和金融風潮頻繁發生，迫使清政府不得不將對于銀行的監督管理納入經濟事務管理范疇。在中央政府機構設置方面，1906年戶部改制為度支部時，特設了寶泉局、大清銀行、造幣總廠等下屬單位，同時推行銀行監理官制度，隨時檢查大清銀行票據、現金及賬簿，出席股東總會等一切會議。就地方政府而言，在恐慌時期各地都臨時支出官銀以救濟市面。

作為“準中央銀行”的戶部銀行，1904年成立時也被賦予了維持金融穩定的責任與義務。現代意義上的中央銀行是指以控制一個國家的貨幣和銀行體系為其主要職責的公共管理部門，近代中國中央銀行的發端被認為是作為“總銀行”的戶部銀行。依據《試辦（戶部）銀行章程》，戶部銀行在市面銀根緊急青黃不接之時，可向戶部稟請發給庫款接濟。同時，該行還有“整齊幣制價值之權”，“有凡遇市商把持壟斷，將各項制幣價值任意抬抑之時，本行得以稟請從嚴懲辦，秉公定價，務使幣價一律，以維圜法”（《試辦銀行章程》，載孔祥賢：《大清銀行行史》，南京大學出版社1991年版，第72頁），體現了戶部銀行控制金融市場的權力。

1905年8月22日，清朝政府收回制造銅元的制造權，與天津開辦戶部造幣總廠，統一制造。圖為開辦戶部造幣總廠的戶部官員和造幣總廠的官員合影。

1908年，戶部銀行改為大清銀行，進一步發揮著守護金融安全的重要職責。除延續戶部銀行請款救濟市面銀根緊急之責，1908年度支部頒行的《銀行通行則例》第九條還明確規定，凡是核準注冊各銀行遇危險情形，可由所在地方官向度支部報明詳細情形及未來營業希望，如系一時不能周轉，可向大清銀行商借款項或實力擔保。大清銀行先后救濟市面達十三次，其中北京六次，上海兩次，營口、漢口、杭州、吉林、廣州各一次（孔祥賢：《大清銀行行史》，南京大學出版社1991年版，第198頁）。如1908年慈禧和光緒帝的去世，引發上海民眾對于政局不穩的擔憂，錢莊和票號出現擠兌現象。與此同時，上海外資銀行卻突然減少對錢莊的拆解，許多錢莊和票號深陷困境。為遏制危機擴散，大清銀行作為擔保人向度支部借款，再轉借給各銀號、錢鋪以資周轉，緩解緊張局勢。

戶部銀行、大清銀行對于金融市場的監管和救助，在近代中國金融史上是具有里程碑意義的。盡管當時還未有較為完備的制度措施，但清政府依托這樣一套新式國家銀行體系的運行，試圖對金融風險進行一定化解，以此穩定金融市場。從此意義而言，晚清政府在金融監管實踐方面邁出了重要的第一步。

北洋政府時期銀行監管的逐漸推進

北洋政府時期，中國民族資本主義得到長足發展，新式銀行亦如雨后春筍般相繼成立。然而，國內政治經濟環境不穩，再加上處于起步階段的中國銀行業缺乏穩健的運行機制，導致該時期銀行業發展極不穩定，旋起旋閉、開歇頻仍。1917-1927年間，既是銀行開設的高峰期，也是倒閉率最高的時期，達74%（中國銀行總管理處經濟研究室編印：《全國銀行年鑒》（1937），第7-8頁），給經濟社會帶來嚴重沖擊。

面對銀行業大發展和倒閉風潮頻發的現實矛盾，時人深刻認識到銀行正常運轉對于社會經濟民生的重要性。如果“銀行之營業而不確實也，則根本未固，誤放資金，貪圖厚利，濫發紙幣，一旦圖窮匕見，不獨營業受其頓挫，而社會亦難免于恐慌。今日各國對于銀行之營業，莫不有嚴重之監督者，職此故也”（王顯謨：《論銀行之監督與公告》，《銀行周報》1921年5月3日）。基于這樣一種共識，北洋政府從銀行監管主體確立、法律頒行等方面著手來構建銀行監管制度。

20世紀初期，上海商業儲蓄銀行。

首先，銀行監管主體的確立。北洋政府效法日本金融監管制度，由財政部接替度支部承擔銀行監管的職責。1916年12月，財政部出臺《銀行稽查章程》，規定官立、私立各銀行稽查事項由本部派員辦理。1919年1月，北洋政府進一步明確財政部監管事項范圍，涵蓋銀行稽查制度、銀行準入管理以及銀行與財政關系的處理三個方面。同時，為加強對貨幣方面的管理，北洋政府于1914年、1918年兩度特設幣制局，由財政總長兼任督辦一職，整理全國幣制，“凡財政部所屬造幣總分廠、印刷局、造紙廠及各銀行監理官，應受幣制局之監督和指揮”（《大總統公布幣制局官令（1918年8月10日）》，載中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第三輯金融（一），江蘇古籍出版社1991年版，第2頁）。1923年12月，幣制局被裁撤，相關事宜統一交由泉幣司負責，但財政部作為銀行監管的主體地位并未改變。

北洋政府時期，除明確財政部銀行監管主體地位，還設立監理官制度來實際執行財政部對銀行的監管。晚清時期監理官制度首次在大清銀行推行，1913年4月，對于由大清銀行改組而來的中國銀行，財政部頒行《中國銀行監理官服務章程》，繼續執行監理官制度，對中國銀行一切事務進行監視。隨后，監理官制度被不斷推廣普及，最終不僅包括國家銀行、地方銀行，還包括官商合辦的銀錢行號、發行紙幣的商辦銀錢行號以及官辦銀錢行號，幾乎涵蓋所有金融機構，明確反映出政府監管的強化。財政部銀行監管主體的確立及其配套的監管官制度的實施，標志著北洋政府時期銀行監管制度的初步確立。

其次，銀行監管法律體系的設置。清末《銀行通行則例》作為中國首部銀行法，標志著政府作為金融市場重要參與者對銀行開展立法管理的開端。但這部法律在內容上還存在諸多不足，且較為簡陋。北洋政府建立后，社會各界紛紛提議修改《銀行通行則例》，主要是從規定銀行資本最低限額、規范銀行營業報告書及表冊、細化銀行監管措施以及制訂施行細則等四個方面進行完善（滄水：《對于銀行法規修訂會先進一言》，《銀行周報》1920年8月24日）。在這些建議與倡導的基礎上，1924年北洋政府財政部頒布《銀行通行法》，共25條，對銀行準入、銀行退出做出明確規范。此外，各類專業銀行也都結合自身特點制訂了各自的規章條例，對銀行的業務經營做出規定和限制，形成了對《銀行通行法》的有益補充。

北洋政府時期，當銀行經營出現嚴重問題，政府也有一定的市場救助措施。如在1914年勸業銀行條例中，規定當勸業銀行之盈利不足五厘時，財政部可以酌量給予補助金。1916年中國銀行、交通銀行京鈔擠兌風潮時，北洋政府還通過公債發行來收回京鈔，緩解危機。總之，北洋政府為維護金融市場穩定推出的法規和救助措施，促使該時期金融監管事業較清末已有較大發展，對南京國民政府時期金融立法與金融發展影響甚大，發揮了承上啟下的重要作用。

南京國民政府時期銀行監管的完善發展

南京國民政府時期，銀行監管得到進一步深化，主要基于以下兩個方面的原因：首先，銀行業在快速發展的同時，由于經濟蕭條和政局動蕩的影響，銀行停業危機的廣度與深度加劇，政府監管迫在眉睫；其次，在國際上政府干預主義思潮興起，加強銀行監管在美國等國家成為主流，在國內也逐漸成為社會各界的共識。南京國民政府在清末和北洋政府銀行監管制度的基礎上，廣泛吸收西方金融監管理論，從引進模仿到立足中國實際，逐漸完善了該時期的銀行監管制度。

1927年11月，南京國民政府在財政部內設金融監理局，統一對全國金融實行監督管理。金融監理局面向所有金融行業構建了全流程監管體系，對于銀行業的監管內容“關于審核銀行之章程、則例事項，關于檢查銀行業務及財產事項，關于監察銀行紙幣之發行及準備事項，關于銀行及其他一切事項”（《國民政府財政部金融監理局組織條例》1927年11月19日，載中國第二歷史檔案館編：《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編財政經濟4，江蘇古籍出版社1994年版，第1-3頁）。可見，金融監理局不僅注重銀行內部管理的監管，也強調貨幣發行的控制。也正是由于這個原因，金融監理局在成立不足一年時間內就被改為錢幣司，財政部錢幣司由此成為全國一切金融事項的監管機構。

1935年11月3日，民國政府統一全國幣制，中央、中國、交通、農民四家銀行發行的法幣。

在財政部監管主體地位得到明確的同時，中央銀行開始進入監管實踐。南京國民政府時期有了實際意義上的中央銀行的設立，在1928年10月《中央銀行條例》中從法理上確立了中央銀行具有最后貸款人職責。但中央銀行真正金融監管功能的發揮是在抗戰后期，其監管權完全受財政部委托和授權。此外，1942年，財政部還優化了監理官制度，在各大城市設立監理官辦公處，并在重慶以外的派出機構委派監理官，在重要銀行派出監理員。

南京國民政府十分重視銀行監管法律體系的完善。1931年銀行業根本大法——《銀行法》誕生。《銀行法》吸取了晚清《銀行通行則例》及北洋政府《銀行通行法》的優點，并對其進行多方面的改進，對監管要求更加嚴格，條款設計更加嚴謹，嚴把銀行準入門檻，規范銀行退出制度，并對銀行的檢查和報告制度做出詳細要求。1934年7月，鑒于人們儲蓄意識的不斷提高，儲蓄業務日漸成為銀行業務重要組成部分，《儲蓄銀行法》應運而生，防止作為一般法的《銀行法》出現疏漏，用以彰顯政府對銀行“儲蓄業務”的監管。這些立法以全面、細致的監管內容輔以嚴格的外部權威性，使得政府監管首次明確發揮了重要作用。

這一時期，政府對于金融風潮的援助手段更加多元化。在1934年“白銀風潮”中，美國宣布白銀國有，在全世界范圍內高價進行白銀收購，中國白銀大量外流，對銀本位制的基礎造成嚴重沖擊。隨后，通貨膨脹、企業停閉、銀行擠兌等現象大規模發生。南京國民政府不僅對于受擠兌影響的銀行給予了貸款援助，同時還通過增資改組將其納入政府金融體系。這是南京國民政府金融統制政策的必然結果，政府通過國家權力來調動全國金融資源。

近代中國銀行業經歷了從政府對監管無意識、到嘗試開始實施監管、再到主動加強監管、最終到嚴格金融監管的發展歷程。銀行監管制度從無到有、從弱到強的變遷也推進了中國金融邁向現代化的進程。

【本文系國家社科基金一般項目“銀行停業與近代中國銀行業穩定研究”部分成果。】