當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年2月8日，印尼蘇拉威西島的鎳礦現(xiàn)場(chǎng)的巖石。 視覺(jué)中國(guó) 資料圖

鎳礦大國(guó)印尼和國(guó)際貨幣基金組織（IMF）最近就印尼的鎳出口禁令政策展開了輿論交鋒。IMF稱，印尼的鎳原材料出口禁令應(yīng)被終止。印尼方面則強(qiáng)調(diào)，出口禁令對(duì)印尼的資源領(lǐng)域工業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。

出口禁令利于發(fā)展？

據(jù)印尼新聞評(píng)論周刊《時(shí)代》（Tempo）7月6日?qǐng)?bào)道，印尼貿(mào)易部長(zhǎng)祖爾基弗利·哈桑對(duì)IMF的說(shuō)法回應(yīng)說(shuō)：“IMF和發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)（我們的）這一決定表示遺憾……（但）我們正在努力推進(jìn)國(guó)家的發(fā)展，為什么反而是他們?cè)诎@？”

祖爾基弗利強(qiáng)調(diào)，有關(guān)鎳的出口禁令是總統(tǒng)佐科的一項(xiàng)良好政策，大大有利于印尼人民。“我們把利益乘以數(shù)千。過(guò)去是1美元，現(xiàn)在是1000美元。看看自由港吧，它自獨(dú)立以來(lái)一直停滯不前。”

據(jù)《中國(guó)冶金報(bào)》報(bào)道，印尼自由港（Freeport Indonesia） 公司是美國(guó)自由港麥克莫蘭銅金公司的子公司，印尼自由港擁有并運(yùn)營(yíng)格拉斯伯格（Grasberg）銅金礦，這是當(dāng)前已知的世界上最大的單一金礦床、第三大銅礦床，位于印尼最東部的巴布亞省。印尼自由港公司是全球數(shù)一數(shù)二的銅生產(chǎn)商、鉬金屬生產(chǎn)商。印尼政府直到2018年才完成了對(duì)印尼自由港公司控股51%的目標(biāo)，而自由港麥克莫蘭銅金公司對(duì)該礦的運(yùn)營(yíng)管理權(quán)延長(zhǎng)至2031年。

近十年來(lái)，印尼維持了“下游化”的資源經(jīng)濟(jì)政策，加強(qiáng)、優(yōu)化國(guó)內(nèi)資源的經(jīng)濟(jì)效益。“下游化”指的是只允許精煉金屬出口的政策，這樣可以促進(jìn)外資擴(kuò)大對(duì)印尼金屬產(chǎn)業(yè)的投資，建立本地化的工業(yè)系統(tǒng)。最近幾年，印尼曾就鋁土礦、錫、鎳等重要金屬資源作出禁止金屬原材料出口的決定，便是“下游化”政策的結(jié)果。

2020年，印尼政府全面禁止鎳礦出口，迫使外國(guó)公司開始在印尼國(guó)內(nèi)提煉鎳礦。印尼政府希望能將鎳產(chǎn)業(yè)和新興發(fā)展的電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)對(duì)接起來(lái)。但目前看來(lái)，印尼鎳的最終產(chǎn)品大部分流向了不銹鋼行業(yè)。

在談及鎳出口禁令政策時(shí)，佐科曾表示，這些措施使鎳礦相關(guān)的出口價(jià)值從數(shù)年前的每年11億美元提高到2021年的近209億美元。佐科強(qiáng)調(diào)：“我們的出口可能會(huì)增加到40倍或60倍。印尼擁有全球最大的鎳儲(chǔ)量，約2100萬(wàn)噸，約占全球儲(chǔ)量的30%。”

面對(duì)印尼政府是否會(huì)為回應(yīng)IMF建議而采取行動(dòng)的問(wèn)題，祖爾基弗利拒絕作出具體的解釋。尚不明確印尼是否會(huì)采取逐步取消出口禁令的措施。

但從印尼政府高官的系列表態(tài)來(lái)看，印尼并未買賬IMF的提議。據(jù)印尼安塔拉通訊社7月1日?qǐng)?bào)道，印尼投資部長(zhǎng)兼印尼投資協(xié)調(diào)委員會(huì)（BKPM）主任巴赫利爾（Bahlil Lahadalia）要求IMF不要干涉印尼的“下游化”政策和大宗商品出口禁令。

“資源民族主義”可做萬(wàn)靈藥？

據(jù)印尼《時(shí)代》報(bào)道，IMF稱，他們歡迎印尼提高其商品出口價(jià)值的雄心，贊許印尼邀請(qǐng)外國(guó)資本直接投資當(dāng)?shù)亍⒋龠M(jìn)知識(shí)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的政策。但I(xiàn)MF又表示，印尼應(yīng)該考慮這些政策對(duì)其他地區(qū)的影響。

在巴赫利爾看來(lái)，IMF的表態(tài)是一種“雙標(biāo)”，IMF不應(yīng)該一方面支持“下游化”目標(biāo)，另一方面又反對(duì)出口禁令。“IMF對(duì)印尼政府實(shí)施出口禁令政策下產(chǎn)生損失的評(píng)估是不正確的。”

巴赫利爾說(shuō)，自從推行“下游化”政策，印尼近四年下游產(chǎn)業(yè)部門的勞動(dòng)力年增長(zhǎng)率達(dá)到26.9%。巴赫利爾還強(qiáng)調(diào)，“下游化”的政策還是一個(gè)主權(quán)問(wèn)題，印尼不應(yīng)該被其他國(guó)家管制和評(píng)判。

據(jù)《亞洲時(shí)報(bào)》7月5日?qǐng)?bào)道，IMF在有關(guān)印尼2022年國(guó)家報(bào)告的附加聲明中稱，越來(lái)越多地使用貿(mào)易措施和產(chǎn)業(yè)政策可能會(huì)“破壞多邊貿(mào)易體系的穩(wěn)定”。在棕櫚油等其他商品領(lǐng)域，印尼曾與歐盟等國(guó)際貿(mào)易伙伴起沖突。歐盟國(guó)家曾在世界貿(mào)易組織（WTO）就印尼的鎳原礦出口禁令起訴印尼并獲勝訴，印尼政府還在上訴過(guò)程中。

一些媒體和評(píng)論者將印尼的種種政策傾向形容為“資源民族主義”，印尼官員則將發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)印尼政策的評(píng)價(jià)稱為“現(xiàn)代殖民主義”。

IMF的建議還提到，印尼不應(yīng)將類似的出口禁令擴(kuò)大到其他商品上。印尼2022年1月禁止出口原鎳，6月10日禁止出口鋁土礦。據(jù)稱，印尼接下來(lái)還將在錫和銅上采取類似的禁令。

佐科稱，印尼要有勇氣提出這些措施。他曾估計(jì)說(shuō)，出口禁令帶來(lái)了增值效應(yīng)，讓西加里曼丹的鋁土礦走向產(chǎn)業(yè)化，收入將從13億美元增至41億美元；有8個(gè)鋁土礦冶煉廠在建設(shè)，能將現(xiàn)有產(chǎn)量從430萬(wàn)噸提升至910萬(wàn)噸。

《亞洲時(shí)報(bào)》指出，盡管印尼政府高調(diào)宣傳“下游化”政策，但有一些資源領(lǐng)域的進(jìn)展十分緩慢，政府甚至顯得失去耐心，開始在其他商品領(lǐng)域加快步伐。比如，印尼的鋁土礦出口在2022年前9個(gè)月只賺了5億美元，這一數(shù)字只占銅精礦出口價(jià)值的20%。銅業(yè)巨頭印尼自由港公司在東爪哇省錦石縣（Gresik）開發(fā)了一個(gè)價(jià)值30億美元的新銅冶煉廠，但建設(shè)進(jìn)度緩慢，計(jì)劃于明年5月才能投產(chǎn)。

批評(píng)者強(qiáng)調(diào)，一種資源出口禁令取得的成功并不一定能復(fù)制到另一種資源上。盡管禁止金屬資源以初級(jí)產(chǎn)品方式出口可以在一定程度上吸引外資盡可能地建立本土化的工業(yè)生態(tài)，但也有可能促使這些外資更換供應(yīng)渠道，轉(zhuǎn)投其他政策更友好的國(guó)家。

除此之外，同一種資源的產(chǎn)業(yè)未必能像執(zhí)政者期待的那樣實(shí)現(xiàn)更高級(jí)的跳躍。印尼目前可能擁有世界最大儲(chǔ)量的鎳，但主要都是2級(jí)鎳，并不適合用于電動(dòng)汽車的電池。印尼正在努力研發(fā)將2級(jí)鎳轉(zhuǎn)化為1級(jí)鎳的方法。這一領(lǐng)域中，最有效的工藝之一是對(duì)2級(jí)礦石進(jìn)行高壓酸浸，以產(chǎn)生混合氫氧化物沉淀物（MHP），然后進(jìn)一步精煉，使其可用于電池陰極。然而，這種操作方法是昂貴的，需要大量的水和相當(dāng)多的能源，相當(dāng)于印尼主要電網(wǎng)爪哇-巴厘電網(wǎng)容量的六分之一。這種操作方法還會(huì)產(chǎn)生有毒的尾礦。

資源議題很敏感

在印尼，鎳產(chǎn)業(yè)涉及進(jìn)出口、國(guó)際關(guān)系、就業(yè)、勞資關(guān)系等多個(gè)方面，是頗為敏感的議題。據(jù)新加坡《海峽時(shí)報(bào)》7月5日?qǐng)?bào)道，印尼反貪會(huì)（KPK）正在調(diào)查印尼2020年初至2022年6月非法向國(guó)外運(yùn)送價(jià)值約人民幣69.7億元鎳礦的事件。根據(jù)印尼的出口禁令，只有加工過(guò)的鎳，比如鎳鐵和鎳生鐵，才被允許出口。

今年年初，在印尼蘇拉威西的一個(gè)鎳礦園區(qū)爆發(fā)了大規(guī)模沖突，有1名外國(guó)工人和1名印尼工人在事件中身亡，此事引起印尼輿論高度關(guān)注。印尼《時(shí)代》、點(diǎn)滴新聞網(wǎng)（Detik）、《雅加達(dá)郵報(bào)》、“木塔圖里”（Project Multatuli）等媒體曾報(bào)道過(guò)一些關(guān)于鎳礦園區(qū)的勞資沖突事件，這些事件中多次出現(xiàn)人員死傷的極端情況。

另外，鎳礦等金屬能源開發(fā)造成的環(huán)境污染問(wèn)題也引起了印尼國(guó)內(nèi)外輿論的關(guān)注。據(jù)美媒《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，有鎳礦區(qū)當(dāng)?shù)卮迕癖硎荆麄儞?dān)心有關(guān)企業(yè)將廢物直接排放到海洋中，森林砍伐、水土流失也讓當(dāng)?shù)厝藫?dān)憂。