【編者按】

中國有超69萬個行政村、超260萬個自然村，如何讓如此大規模的村莊實現共同富裕，要探索出一條條不同的路子。

2022年7月，澎湃新聞聯合中國經濟體制改革研究會成立“農業與互聯網”課題組，以山東煙臺張格莊鎮作為調研起點，歷時8個月，走遍大江南北，在調研與行走中追尋互聯網與現代農業發展關鍵議題的解決方案。

澎湃新聞“農業與互聯網”課題組已完成10個農產品原產地的深度調研，完成10份調研報告、10份政策參考的撰寫，以及10部紀錄短片的拍攝。

調研中，我們看到了農業借助電商發展的成功經驗，也看到電商發展遇到的困境與問題。

我們在調研中發現，雖然不同地區的資源稟賦條件差異較大，但產業政策能夠在一定程度上彌補其不足。尤其是對于經濟欠發達地區，選擇性的產業政策，在產業升級過程中發揮了重要作用。本文討論的產業政策是指，政府及其職能部門以特定產業和企業為對象而實施的扶持或抑制的經濟政策。  

偏遠地區需要怎樣的政策

環縣位于甘肅省東部、慶陽市西北部，是甘肅省的傳統草牧業大縣。這個地處毛烏素沙漠邊緣、氣候干旱的縣城，被黃土高原深處的丘陵溝壑包圍。長期干旱和貧窮困擾這里。

課題組發現，對于資源稟賦不足的環縣而言，政府的產業政策在羊肉產業發展中起到了關鍵作用。具體而言，環縣在2014年以前還是國家級深度貧困縣；然而，從2015年起，中央和各級政府加大對當地的扶貧力度，聚焦羊肉產業。近年來，環縣的電商發展勢頭迅猛，其中羊肉產業在電商產業中又占據相當比重。從數據上看，環縣羊肉產業在2014年時產值不過數百萬元，僅僅幾年時間已發展為55億元的支柱型產業。

首先， 對縣域電商而言，物流成本在經營成本中占比較高。從地理位置上看，環縣最遠的鄉鎮距縣城150多公里，最遠的村距離鄉鎮50多公里。這樣的先天條件下，環縣要發展電商需要政府更高的參與度。從2014年起，環縣進入脫貧攻堅期，當地政府著力解決了制約環縣發展的基礎設施問題。通過修建高速公路、高鐵、引水、人才激勵等措施，有效解決了困擾當地的物流和人才問題，這為環縣后續包括羊肉在內的電商發展打下了基礎。

2015年6月，環縣被列入全國第二批國家電子商務進農村綜合示范縣，同期環縣被確定為國家級深度貧困縣，各級政府的各類扶持政策向當地傾斜。2020年銀川至西安正式開通高鐵，橫穿環縣南北100多公里；2021年，甜永高速公路正式通車試運營，標志著環縣正式進入高速時代。現在，環縣的羊肉通過高速、高鐵可以直達西安、蘭州等西北主要核心城市，然后空運至全國各地。

環縣電商辦主任張金勃對課題組表示，高鐵開通后，貨物運抵西安的速度從原來的六、七個小時，縮短到現在的4個小時，電商的配送時效一下提升了。

其次，財政補貼作為產業政策重要部分，在推動農業產業現代化過程中也發揮著重要作用。比如，對符合扶貧條件的農戶，每家養一頭羊環縣政府直接補貼現金數千元。另外，為保障銷售渠道暢通，當地政府引進規模以上的專業育種企業，企業和農戶簽訂訂單農業，農戶按照企業的要求進行養殖，企業從農戶手中收購羊，然后銷往全國各地。目前，環縣羊肉不僅走線上電商渠道，還走線下批發渠道，給一些大城市的知名餐飲店供應的量比較大。

另外，農業會受市場供需變化和自然災害影響。環縣為構建羊產業風險管控體系，當地財政每年支出2000萬元保險補貼，保險涵蓋自然災害保險與肉羊價格指數保險。實行企業、合作社、農戶、金羊產業基金四方聯保，一保五年、按季收保、當年兌保，最終實現羊羊全覆蓋、戶戶全覆蓋、社社全覆蓋，投保不出村、理賠不出戶的“三全兩不”高效服務。

根據了解，環縣2022年縣級財政銜接推進鄉村振興補助資金項目7800萬元。另一份環縣縣委農村工作領導小組的文件顯示：2022年，整合財政涉農資金92238.97萬元。其中，中央資金68246.97萬元、省級資金15812萬元、市級資金3806萬元，縣級資金4374萬元。

在各級政府針對性的支持下，目前環縣羊肉已成長為前端種草—養殖繁育—屠宰加工—電商銷售的一套標準化閉環產業鏈。環縣人民政府2022年版《環縣羊產業工作匯報》顯示，全縣羊只飼養量達到315萬只，產值突破55億元，農民人均來自羊產業收入達到6000元以上。環縣被列為全國63個農業全產業鏈典型縣和全國100個農業現代化示范區之一，“環鄉人”區域公用品牌影響力指數位列全國第17名，羊產業發展邁入全國第一方陣。   

政府角色的差異   

課題組所調研的10個農業產區之間，經濟發展階段的不同往往導致產業政策實施的取向、力度和效果不同。我們在調研中，經常聽到某地的企業或者政府官員說，希望本地的特色農業能夠得到政府或有關部門的支持。

課題組調研的10個農產區案例基本概況

 注：本表根據各地政府及其有關部門向課題組提供的數據繪制。

本文的產業政策主要是基于產業政策實施方式和調整對象而分類。按照此定義，產業政策可分為選擇性產業政策與功能性產業政策。

選擇性產業政策通常是指政府對微觀經濟運行進行一定的干預，比如對產品進行價格補貼等手段由政府主導資源配置。產業政策在實施過程中，主要是針對某類特定產業。主要方式有直接補貼或者減稅為主，屬于縱向的。

功能性產業政策是指市場居于主導地位，政府的主要作用是增進市場機能，讓市場機制充分發揮決定性作用。功能性產業政策本質上是針對所有產業，是橫向性的，旨在創造有利于產業競爭力提升的框架性條件，包括良好的市場制造、維護公平競爭的市場環境、完善的公共設施、有利于創新和技術擴散的制度與環境。

對于經濟大省的深加工類農產品，一方面，具備得天獨厚的產業結構條件，當地的農產品主要以加工類為主，附加值更高。另一方面，這些產業本身作為當地的“城市名片”，具有多年的歷史，地方政府也有激勵給予這些產業提供扶持。類似制造業類，政府會運用傳統的工業園區招商引資政策，為包括農業加工類在內的企業，提供水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃氣通及土地平整等基礎建設。但這類產業政策通常更具有普惠性。

在安徽亳州，花茶是深加工類產業，附加值高。不僅有當地年輕人創建的中小企業，還有規模以上企業。企業不僅能創造就業崗位，還能為當地貢獻一定的稅收。因此，政府在園區建設、企業工業用地、人才落戶、甚至是在財政補貼或免息貸款方面給予企業直接或者間接政策優惠。比如，作為全國花茶主要生產基地，亳州譙城區花茶工業園內，當地政府為企業提供了廠房和孵化器等補助，并出臺了《關于促進譙城花茶產業高質量發展的意見》；對新入駐花茶集聚區、遷入標準化廠房、獨立拿地建廠投產的花茶企業，按百分比給予廠房租金補貼及用地扶持。

其次，人口大省具備區位條件，這些地區不僅是特色農產品產地，也是農產品的集散中心。比如湖北宜城是全國紅薯集散中心之一；山東昌樂縣是全國貝貝南瓜集散中心之一；山東金鄉大蒜是全國大蒜集散中心之一。但是它們主要是以種植和銷售初級農產品為主，附加值不高，且農業不直接向當地繳納稅收；對于當地政府而言，制造業或者加工類農產品能為當地直接貢獻稅收和提供更多的就業，對其吸引力更強。對于當地的特色農產品，一方面已經是高度市場化分工的產業，并不需要政府做過多的支持；另一方面，具體到產業政策，政府會更多選擇功能性的產業政策。由于這類產品的成本對物流價格非常敏感，當地政府也會想方設法為這類產業解決流通問題。而當地有關部門會提供農業人才培訓、種植技術指導。

再次，在欠發達地區，政府集中僅有的政策資源來發展一個特色產業，其帶動作用更為明顯。這些地區往往處于經濟或產業發展的初級階段，市場機制不完善，需要政府根據本地實際情況制定產業政策，對優先發展的產業給予適當的鼓勵和支持，這一階段更有利于產業政策的成功。

比如云南賓川，通過石榴產業來“引流”吸引資本和人才來當地，從而帶動其他產業發展，實現“一二三產業融合”。賓川農業農村局局長陳學輝向課題組介紹，全縣各部門每年都積極向上爭取項目，不斷加大農業基礎建設力度。“我們成功申報云南省2019年、2020年度‘一縣一業’水果示范縣創建項目，將石榴產業的發展列入其建設內容。”據了解，該項目作為省級財政專項扶持資金，每年會給各示范縣一定的財政資金支持。陳學輝介紹，近年來，賓川縣提出發展“萬畝石榴基地”的號召，并制定了產業優惠政策。在石榴種植適宜區，鼓勵有條件的企業、合作社或個人，通過土地流轉把土地集中起來，支持適度規模種植和經營。 

產業政策的適用范圍

產業政策始終是一個有爭議的話題。在討論產業政策時，產業政策的必要性，產業政策的適用范圍，產業政策的利弊，都是避不開的議題。

復旦大學產業與區域經濟研究中心主任范劍勇向課題組表示，關于產業政策適用范圍，按照以往的經驗，高附加值產品的研發，往往企業在前期投入大量的資金、設備等固定投入，在不成熟的前期階段，其售賣價格彌補不了先期投入的巨量資金，需要政府的產業政策進行一定程度的補助，助其度過難關。但這往往是針對所有高附加值的產業，而不是具體針對某一產業。

對于勞動密集型產業，他建議政府在使用產業政策時注意范圍和方式，因為這類產業已經是高度市場化的，且這類產業對價格格外敏感，一旦政府直接涉入這類產業，可能造成市場價格扭曲。

在方式上，他認為，產業政策現在更多的趨向于功能性產業政策為主，比如政府應該致力于打造營商環境，提供優良的基礎設施條件；而選擇性產業政策的施政空間不如以往大，尤其是以直接補貼企業的方式越來越困難了。

他提醒，“政府手上的政策工具，其實并不多。對于產業政策是否適用，要看當地的產業配套是否成熟。很難說，產業政策是利大于弊，還是弊大于利。”

從課題組的調研情況看，顯然，產業政策不是存廢問題。問題在于，產業政策實施過程中，不能違背公平競爭政策。對中國的農業而言，大而不強，適當的產業政策有其合理性。在經濟欠發達的西部地區，在農業投入、農產品公共品牌推廣、基礎設施建設方面，政府的帶動作用非常明顯。但是在產業政策實踐中，地方政府選擇產業分工時通常考慮的是怎么在任期內把地方經濟總量做大，更容易追求局部和短期目標。

中國經濟體制改革研究會研究員馮楚軍則向課題組提醒，45年的改革開放，一個地區的產業結構和市場化分工，已經形成了一些基本布局。換言之，靠補貼建立一個產業，一旦主政領導有調整或者財政資金不可持續，產業發展可能停滯。補貼政策看似在幫助農村和農民，結果可能損害了農民利益，并誘發錯誤的市場信號，讓當地比較優勢混亂。

他認為，在實踐中，產業政策用到極致，會反過來妨礙競爭政策的基礎地位和作用。“競爭政策是基礎性政策。產業政策體現了國家發展戰略，但也應該服從競爭政策的本質要求，不能在產業政策推行過程中影響平等競爭，或者給平等競爭造成新的障礙。”

[本文執筆人：樊盛濤（澎湃新聞）。課題組成員：南儲鑫（中國經濟體制改革研究會）、韓仲德（中國經濟體制改革研究會）、樊盛濤（澎湃新聞）。課題統籌協調：田春玲（澎湃新聞）]