【編者按】

中國(guó)有超69萬(wàn)個(gè)行政村、超260萬(wàn)個(gè)自然村，如何讓如此大規(guī)模的村莊實(shí)現(xiàn)共同富裕，要探索出一條條不同的路子。

2022年7月，澎湃新聞聯(lián)合中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)成立“農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)”課題組，以山東煙臺(tái)張格莊鎮(zhèn)作為調(diào)研起點(diǎn)，歷時(shí)8個(gè)月，走遍大江南北，在調(diào)研與行走中追尋互聯(lián)網(wǎng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵議題的解決方案。

澎湃新聞“農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)”課題組已完成10個(gè)農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地的深度調(diào)研，完成10份調(diào)研報(bào)告、10份政策參考的撰寫(xiě)，以及10部紀(jì)錄短片的拍攝。

調(diào)研中，我們看到了農(nóng)業(yè)借助電商發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，也看到電商發(fā)展遇到的困境與問(wèn)題。

我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然不同地區(qū)的資源稟賦條件差異較大，但產(chǎn)業(yè)政策能夠在一定程度上彌補(bǔ)其不足。尤其是對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，在產(chǎn)業(yè)升級(jí)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。本文討論的產(chǎn)業(yè)政策是指，政府及其職能部門(mén)以特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)為對(duì)象而實(shí)施的扶持或抑制的經(jīng)濟(jì)政策。  

偏遠(yuǎn)地區(qū)需要怎樣的政策

環(huán)縣位于甘肅省東部、慶陽(yáng)市西北部，是甘肅省的傳統(tǒng)草牧業(yè)大縣。這個(gè)地處毛烏素沙漠邊緣、氣候干旱的縣城，被黃土高原深處的丘陵溝壑包圍。長(zhǎng)期干旱和貧窮困擾這里。

課題組發(fā)現(xiàn)，對(duì)于資源稟賦不足的環(huán)縣而言，政府的產(chǎn)業(yè)政策在羊肉產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起到了關(guān)鍵作用。具體而言，環(huán)縣在2014年以前還是國(guó)家級(jí)深度貧困縣；然而，從2015年起，中央和各級(jí)政府加大對(duì)當(dāng)?shù)氐姆鲐毩Χ龋劢寡蛉猱a(chǎn)業(yè)。近年來(lái)，環(huán)縣的電商發(fā)展勢(shì)頭迅猛，其中羊肉產(chǎn)業(yè)在電商產(chǎn)業(yè)中又占據(jù)相當(dāng)比重。從數(shù)據(jù)上看，環(huán)縣羊肉產(chǎn)業(yè)在2014年時(shí)產(chǎn)值不過(guò)數(shù)百萬(wàn)元，僅僅幾年時(shí)間已發(fā)展為55億元的支柱型產(chǎn)業(yè)。

首先， 對(duì)縣域電商而言，物流成本在經(jīng)營(yíng)成本中占比較高。從地理位置上看，環(huán)縣最遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)距縣城150多公里，最遠(yuǎn)的村距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)50多公里。這樣的先天條件下，環(huán)縣要發(fā)展電商需要政府更高的參與度。從2014年起，環(huán)縣進(jìn)入脫貧攻堅(jiān)期，當(dāng)?shù)卣鉀Q了制約環(huán)縣發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。通過(guò)修建高速公路、高鐵、引水、人才激勵(lì)等措施，有效解決了困擾當(dāng)?shù)氐奈锪骱腿瞬艈?wèn)題，這為環(huán)縣后續(xù)包括羊肉在內(nèi)的電商發(fā)展打下了基礎(chǔ)。

2015年6月，環(huán)縣被列入全國(guó)第二批國(guó)家電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范縣，同期環(huán)縣被確定為國(guó)家級(jí)深度貧困縣，各級(jí)政府的各類扶持政策向當(dāng)?shù)貎A斜。2020年銀川至西安正式開(kāi)通高鐵，橫穿環(huán)縣南北100多公里；2021年，甜永高速公路正式通車試運(yùn)營(yíng)，標(biāo)志著環(huán)縣正式進(jìn)入高速時(shí)代。現(xiàn)在，環(huán)縣的羊肉通過(guò)高速、高鐵可以直達(dá)西安、蘭州等西北主要核心城市，然后空運(yùn)至全國(guó)各地。

環(huán)縣電商辦主任張金勃對(duì)課題組表示，高鐵開(kāi)通后，貨物運(yùn)抵西安的速度從原來(lái)的六、七個(gè)小時(shí)，縮短到現(xiàn)在的4個(gè)小時(shí)，電商的配送時(shí)效一下提升了。

其次，財(cái)政補(bǔ)貼作為產(chǎn)業(yè)政策重要部分，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中也發(fā)揮著重要作用。比如，對(duì)符合扶貧條件的農(nóng)戶，每家養(yǎng)一頭羊環(huán)縣政府直接補(bǔ)貼現(xiàn)金數(shù)千元。另外，為保障銷售渠道暢通，當(dāng)?shù)卣M(jìn)規(guī)模以上的專業(yè)育種企業(yè)，企業(yè)和農(nóng)戶簽訂訂單農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶按照企業(yè)的要求進(jìn)行養(yǎng)殖，企業(yè)從農(nóng)戶手中收購(gòu)羊，然后銷往全國(guó)各地。目前，環(huán)縣羊肉不僅走線上電商渠道，還走線下批發(fā)渠道，給一些大城市的知名餐飲店供應(yīng)的量比較大。

另外，農(nóng)業(yè)會(huì)受市場(chǎng)供需變化和自然災(zāi)害影響。環(huán)縣為構(gòu)建羊產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控體系，當(dāng)?shù)刎?cái)政每年支出2000萬(wàn)元保險(xiǎn)補(bǔ)貼，保險(xiǎn)涵蓋自然災(zāi)害保險(xiǎn)與肉羊價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)。實(shí)行企業(yè)、合作社、農(nóng)戶、金羊產(chǎn)業(yè)基金四方聯(lián)保，一保五年、按季收保、當(dāng)年兌保，最終實(shí)現(xiàn)羊羊全覆蓋、戶戶全覆蓋、社社全覆蓋，投保不出村、理賠不出戶的“三全兩不”高效服務(wù)。

根據(jù)了解，環(huán)縣2022年縣級(jí)財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金項(xiàng)目7800萬(wàn)元。另一份環(huán)縣縣委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的文件顯示：2022年，整合財(cái)政涉農(nóng)資金92238.97萬(wàn)元。其中，中央資金68246.97萬(wàn)元、省級(jí)資金15812萬(wàn)元、市級(jí)資金3806萬(wàn)元，縣級(jí)資金4374萬(wàn)元。

在各級(jí)政府針對(duì)性的支持下，目前環(huán)縣羊肉已成長(zhǎng)為前端種草—養(yǎng)殖繁育—屠宰加工—電商銷售的一套標(biāo)準(zhǔn)化閉環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈。環(huán)縣人民政府2022年版《環(huán)縣羊產(chǎn)業(yè)工作匯報(bào)》顯示，全縣羊只飼養(yǎng)量達(dá)到315萬(wàn)只，產(chǎn)值突破55億元，農(nóng)民人均來(lái)自羊產(chǎn)業(yè)收入達(dá)到6000元以上。環(huán)縣被列為全國(guó)63個(gè)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈典型縣和全國(guó)100個(gè)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)之一，“環(huán)鄉(xiāng)人”區(qū)域公用品牌影響力指數(shù)位列全國(guó)第17名，羊產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁入全國(guó)第一方陣。   

政府角色的差異   

課題組所調(diào)研的10個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同往往導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的取向、力度和效果不同。我們?cè)谡{(diào)研中，經(jīng)常聽(tīng)到某地的企業(yè)或者政府官員說(shuō)，希望本地的特色農(nóng)業(yè)能夠得到政府或有關(guān)部門(mén)的支持。

課題組調(diào)研的10個(gè)農(nóng)產(chǎn)區(qū)案例基本概況

 注：本表根據(jù)各地政府及其有關(guān)部門(mén)向課題組提供的數(shù)據(jù)繪制。

本文的產(chǎn)業(yè)政策主要是基于產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式和調(diào)整對(duì)象而分類。按照此定義，產(chǎn)業(yè)政策可分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策與功能性產(chǎn)業(yè)政策。

選擇性產(chǎn)業(yè)政策通常是指政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行一定的干預(yù)，比如對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼等手段由政府主導(dǎo)資源配置。產(chǎn)業(yè)政策在實(shí)施過(guò)程中，主要是針對(duì)某類特定產(chǎn)業(yè)。主要方式有直接補(bǔ)貼或者減稅為主，屬于縱向的。

功能性產(chǎn)業(yè)政策是指市場(chǎng)居于主導(dǎo)地位，政府的主要作用是增進(jìn)市場(chǎng)機(jī)能，讓市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮決定性作用。功能性產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是針對(duì)所有產(chǎn)業(yè)，是橫向性的，旨在創(chuàng)造有利于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升的框架性條件，包括良好的市場(chǎng)制造、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境、完善的公共設(shè)施、有利于創(chuàng)新和技術(shù)擴(kuò)散的制度與環(huán)境。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)大省的深加工類農(nóng)產(chǎn)品，一方面，具備得天獨(dú)厚的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)條件，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品主要以加工類為主，附加值更高。另一方面，這些產(chǎn)業(yè)本身作為當(dāng)?shù)氐摹俺鞘忻保哂卸嗄甑臍v史，地方政府也有激勵(lì)給予這些產(chǎn)業(yè)提供扶持。類似制造業(yè)類，政府會(huì)運(yùn)用傳統(tǒng)的工業(yè)園區(qū)招商引資政策，為包括農(nóng)業(yè)加工類在內(nèi)的企業(yè)，提供水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃?xì)馔巴恋仄秸然A(chǔ)建設(shè)。但這類產(chǎn)業(yè)政策通常更具有普惠性。

在安徽亳州，花茶是深加工類產(chǎn)業(yè)，附加值高。不僅有當(dāng)?shù)啬贻p人創(chuàng)建的中小企業(yè)，還有規(guī)模以上企業(yè)。企業(yè)不僅能創(chuàng)造就業(yè)崗位，還能為當(dāng)?shù)刎暙I(xiàn)一定的稅收。因此，政府在園區(qū)建設(shè)、企業(yè)工業(yè)用地、人才落戶、甚至是在財(cái)政補(bǔ)貼或免息貸款方面給予企業(yè)直接或者間接政策優(yōu)惠。比如，作為全國(guó)花茶主要生產(chǎn)基地，亳州譙城區(qū)花茶工業(yè)園內(nèi)，當(dāng)?shù)卣疄槠髽I(yè)提供了廠房和孵化器等補(bǔ)助，并出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)譙城花茶產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》；對(duì)新入駐花茶集聚區(qū)、遷入標(biāo)準(zhǔn)化廠房、獨(dú)立拿地建廠投產(chǎn)的花茶企業(yè)，按百分比給予廠房租金補(bǔ)貼及用地扶持。

其次，人口大省具備區(qū)位條件，這些地區(qū)不僅是特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地，也是農(nóng)產(chǎn)品的集散中心。比如湖北宜城是全國(guó)紅薯集散中心之一；山東昌樂(lè)縣是全國(guó)貝貝南瓜集散中心之一；山東金鄉(xiāng)大蒜是全國(guó)大蒜集散中心之一。但是它們主要是以種植和銷售初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品為主，附加值不高，且農(nóng)業(yè)不直接向當(dāng)?shù)乩U納稅收；對(duì)于當(dāng)?shù)卣裕圃鞓I(yè)或者加工類農(nóng)產(chǎn)品能為當(dāng)?shù)刂苯迂暙I(xiàn)稅收和提供更多的就業(yè)，對(duì)其吸引力更強(qiáng)。對(duì)于當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)產(chǎn)品，一方面已經(jīng)是高度市場(chǎng)化分工的產(chǎn)業(yè)，并不需要政府做過(guò)多的支持；另一方面，具體到產(chǎn)業(yè)政策，政府會(huì)更多選擇功能性的產(chǎn)業(yè)政策。由于這類產(chǎn)品的成本對(duì)物流價(jià)格非常敏感，當(dāng)?shù)卣矔?huì)想方設(shè)法為這類產(chǎn)業(yè)解決流通問(wèn)題。而當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)會(huì)提供農(nóng)業(yè)人才培訓(xùn)、種植技術(shù)指導(dǎo)。

再次，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，政府集中僅有的政策資源來(lái)發(fā)展一個(gè)特色產(chǎn)業(yè)，其帶動(dòng)作用更為明顯。這些地區(qū)往往處于經(jīng)濟(jì)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段，市場(chǎng)機(jī)制不完善，需要政府根據(jù)本地實(shí)際情況制定產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)給予適當(dāng)?shù)墓膭?lì)和支持，這一階段更有利于產(chǎn)業(yè)政策的成功。

比如云南賓川，通過(guò)石榴產(chǎn)業(yè)來(lái)“引流”吸引資本和人才來(lái)當(dāng)?shù)兀瑥亩鴰?dòng)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“一二三產(chǎn)業(yè)融合”。賓川農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)陳學(xué)輝向課題組介紹，全縣各部門(mén)每年都積極向上爭(zhēng)取項(xiàng)目，不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)力度。“我們成功申報(bào)云南省2019年、2020年度‘一縣一業(yè)’水果示范縣創(chuàng)建項(xiàng)目，將石榴產(chǎn)業(yè)的發(fā)展列入其建設(shè)內(nèi)容。”據(jù)了解，該項(xiàng)目作為省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶持資金，每年會(huì)給各示范縣一定的財(cái)政資金支持。陳學(xué)輝介紹，近年來(lái)，賓川縣提出發(fā)展“萬(wàn)畝石榴基地”的號(hào)召，并制定了產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策。在石榴種植適宜區(qū)，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)、合作社或個(gè)人，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)把土地集中起來(lái)，支持適度規(guī)模種植和經(jīng)營(yíng)。 

產(chǎn)業(yè)政策的適用范圍

產(chǎn)業(yè)政策始終是一個(gè)有爭(zhēng)議的話題。在討論產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策的必要性，產(chǎn)業(yè)政策的適用范圍，產(chǎn)業(yè)政策的利弊，都是避不開(kāi)的議題。

復(fù)旦大學(xué)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任范劍勇向課題組表示，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策適用范圍，按照以往的經(jīng)驗(yàn)，高附加值產(chǎn)品的研發(fā)，往往企業(yè)在前期投入大量的資金、設(shè)備等固定投入，在不成熟的前期階段，其售賣價(jià)格彌補(bǔ)不了先期投入的巨量資金，需要政府的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行一定程度的補(bǔ)助，助其度過(guò)難關(guān)。但這往往是針對(duì)所有高附加值的產(chǎn)業(yè)，而不是具體針對(duì)某一產(chǎn)業(yè)。

對(duì)于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，他建議政府在使用產(chǎn)業(yè)政策時(shí)注意范圍和方式，因?yàn)檫@類產(chǎn)業(yè)已經(jīng)是高度市場(chǎng)化的，且這類產(chǎn)業(yè)對(duì)價(jià)格格外敏感，一旦政府直接涉入這類產(chǎn)業(yè)，可能造成市場(chǎng)價(jià)格扭曲。

在方式上，他認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)在更多的趨向于功能性產(chǎn)業(yè)政策為主，比如政府應(yīng)該致力于打造營(yíng)商環(huán)境，提供優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施條件；而選擇性產(chǎn)業(yè)政策的施政空間不如以往大，尤其是以直接補(bǔ)貼企業(yè)的方式越來(lái)越困難了。

他提醒，“政府手上的政策工具，其實(shí)并不多。對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策是否適用，要看當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)配套是否成熟。很難說(shuō)，產(chǎn)業(yè)政策是利大于弊，還是弊大于利。”

從課題組的調(diào)研情況看，顯然，產(chǎn)業(yè)政策不是存廢問(wèn)題。問(wèn)題在于，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過(guò)程中，不能違背公平競(jìng)爭(zhēng)政策。對(duì)中國(guó)的農(nóng)業(yè)而言，大而不強(qiáng)，適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策有其合理性。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，在農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)產(chǎn)品公共品牌推廣、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府的帶動(dòng)作用非常明顯。但是在產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中，地方政府選擇產(chǎn)業(yè)分工時(shí)通常考慮的是怎么在任期內(nèi)把地方經(jīng)濟(jì)總量做大，更容易追求局部和短期目標(biāo)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)研究員馮楚軍則向課題組提醒，45年的改革開(kāi)放，一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)化分工，已經(jīng)形成了一些基本布局。換言之，靠補(bǔ)貼建立一個(gè)產(chǎn)業(yè)，一旦主政領(lǐng)導(dǎo)有調(diào)整或者財(cái)政資金不可持續(xù)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能停滯。補(bǔ)貼政策看似在幫助農(nóng)村和農(nóng)民，結(jié)果可能損害了農(nóng)民利益，并誘發(fā)錯(cuò)誤的市場(chǎng)信號(hào)，讓當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢(shì)混亂。

他認(rèn)為，在實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)政策用到極致，會(huì)反過(guò)來(lái)妨礙競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位和作用。“競(jìng)爭(zhēng)政策是基礎(chǔ)性政策。產(chǎn)業(yè)政策體現(xiàn)了國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，但也應(yīng)該服從競(jìng)爭(zhēng)政策的本質(zhì)要求，不能在產(chǎn)業(yè)政策推行過(guò)程中影響平等競(jìng)爭(zhēng)，或者給平等競(jìng)爭(zhēng)造成新的障礙。”

[本文執(zhí)筆人：樊盛濤（澎湃新聞）。課題組成員：南儲(chǔ)鑫（中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)）、韓仲德（中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)）、樊盛濤（澎湃新聞）。課題統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：田春玲（澎湃新聞）]