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日前，由南開大學(xué)法學(xué)院院長宋華琳教授所撰、譯林出版社出版的“藥品監(jiān)管法治叢書”正式面市。叢書包括《藥品監(jiān)管制度的法律改革》《藥品管理立法比較研究》《藥物創(chuàng)新立法比較研究》三部曲。

叢書直面中國藥品安全、藥品監(jiān)管中的現(xiàn)實問題，借鑒國外藥品監(jiān)管法制建設(shè)經(jīng)驗，梳理我國監(jiān)管制度流變，并提出未來制度改革展望。

藥品問題一直是民眾關(guān)注的重點問題，本期政邦茶座，邀請到宋教授共話藥品管理。

本期政邦茶座嘉賓：宋華琳，南開大學(xué)法學(xué)院教授，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師?，F(xiàn)任南開大學(xué)法學(xué)院院長，南開大學(xué)醫(yī)藥衛(wèi)生法研究中心主任，國家社科基金重大項目“突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件防控的法治體系研究”首席專家，教育部國家級人才項目青年學(xué)者。著有《藥品行政法專論》、“藥品監(jiān)管法治叢書”三部曲《藥品監(jiān)管制度的法律改革》《藥品管理立法比較研究》《藥物創(chuàng)新立法比較研究》等。

政邦茶座主持人：高明勇 政邦智庫理事長

高明勇：2023年5月20日是第19個國際臨床試驗日，此次520臨床試驗日宣傳活動主要目標(biāo)和意義為：匯你我力量·點希望之光，讓公眾理解臨床試驗的意義與價值，增加公眾認(rèn)知度、認(rèn)可性、認(rèn)同感。目前，中國臨床研究蓬勃發(fā)展，與此同時，各方對臨床試驗質(zhì)量的重視也日益提高，請您談一下目前臨床試驗監(jiān)管形勢如何？試驗中各方應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和可能面臨的法律風(fēng)險有哪些？

宋華琳：我國《藥品管理法》第2章題為“藥品研制和注冊”，對藥品研制活動提出了總體要求，規(guī)定了開展藥物非臨床研究的條件和要求，就藥物臨床試驗中的試驗審批、臨床試驗機(jī)構(gòu)管理、倫理審查、知情同意、受試者保護(hù)、拓展使用臨床試驗藥物等加以規(guī)范，就藥品上市許可的申請與審查加以規(guī)定。

在進(jìn)行藥物臨床試驗之前，申辦者應(yīng)按照規(guī)定的形式和方式，向許可機(jī)關(guān)提交包括臨床試驗方案在內(nèi)的信息、文件、樣品和其他資料，許可部門在審查申請時，要特別對臨床試驗可能帶來的風(fēng)險加以考慮，許可部門可以做出批準(zhǔn)或拒絕的決定。這也為美國聯(lián)邦《食品、藥品與化妝品法》第505條（i）款等規(guī)定所佐證。我國《藥品管理法》第19條規(guī)定了藥物臨床試驗審批管理制度，要求開展藥物臨床試驗，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門的規(guī)定如實報送研制方法、質(zhì)量指標(biāo)、藥理及毒理試驗結(jié)果等有關(guān)數(shù)據(jù)、資料和樣品，經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)。

（1）完善倫理委員會制度

我國法律已建立了藥物臨床試驗倫理審查制度，規(guī)定開展藥物臨床試驗，要以符合倫理原則，且經(jīng)倫理委員會審查同意為前提。倫理委員會應(yīng)當(dāng)建立倫理審查工作制度，保證倫理審查過程獨立、客觀、公正，監(jiān)督規(guī)范開展藥物臨床試驗，保障受試者合法權(quán)益，維護(hù)社會公共利益。

第一，明確倫理委員會的人員組成。倫理委員會至少應(yīng)由五人組成，至少有一人來自其他單位，倫理委員會成員應(yīng)接受有關(guān)生物醫(yī)學(xué)研究的倫理道德和相關(guān)知識的培訓(xùn)，倫理委員會的組成和工作不受任何參與試驗者的影響。

第二，明確倫理委員會的職責(zé)權(quán)限。規(guī)定在藥物臨床試驗期間，藥物臨床試驗方案的任何重要修改均應(yīng)經(jīng)倫理委員會認(rèn)可；試驗中如發(fā)生嚴(yán)重不良事件，應(yīng)及時向倫理委員會報告。

第三，明確倫理委員會對藥物臨床試驗方案的審查要點，其審查應(yīng)著重于對臨床試驗的科學(xué)性、倫理性及研究者資格等事項的審查。

第四，當(dāng)藥物臨床試驗未按相關(guān)要求實施，或者受試者出現(xiàn)非預(yù)期嚴(yán)重?fù)p害的時候，倫理委員會有權(quán)暫停、終止相關(guān)藥物臨床試驗。

（2）確保受試者的知情同意

在紐倫堡審判后，有關(guān)人體試驗倫理綱領(lǐng)的《紐倫堡準(zhǔn)則》于1947 年面世，規(guī)定“受試者的自發(fā)同意是絕對必需條件”，強(qiáng)調(diào)對“受試者進(jìn)行充分說明，讓其在理解的基礎(chǔ)上做出判斷，對于有關(guān)聯(lián)的各處，必須給予受試者足夠的知識并讓他們充分理解”。

2019年修訂后的《藥品管理法》第21條增設(shè)了藥物臨床試驗中受試者知情同意和受試者保護(hù)的規(guī)定，要求實施藥物臨床試驗，應(yīng)當(dāng)向受試者或者監(jiān)護(hù)人如實說明和解釋臨床試驗的目的和風(fēng)險等詳細(xì)情況，取得受試者或者其監(jiān)護(hù)人自愿簽署的知情同意書，并采取有效措施保護(hù)受試者合法權(quán)益。

建議在修訂后的《藥品管理法實施條例》中，細(xì)化向受試者或者監(jiān)護(hù)人說明和解釋的內(nèi)容，規(guī)定“向受試者或其法定監(jiān)護(hù)人清晰說明試驗的性質(zhì)與目的、試驗的過程與期限、受試者預(yù)期可能的收益和風(fēng)險、可能的替代治療方案、與試驗相關(guān)損害的治療和補(bǔ)償、個人信息保護(hù)情況等相關(guān)信息”，并規(guī)定“受試者應(yīng)自愿參加臨床試驗，并有權(quán)在試驗的任何階段隨時退出試驗，其權(quán)益不會受到影響”。

（3）引入藥物臨床責(zé)任險

藥物臨床試驗存在著固有的風(fēng)險，而受試者對研究者提出民事索賠時，又往往拘囿于舉證責(zé)任、因果關(guān)系的證明等問題，使得尋求損害賠償?shù)倪^程困難重重。而保險作為“精巧社會的穩(wěn)定器”，可將風(fēng)險分散給整個社會承擔(dān)，從而達(dá)到損害賠償社會化的目的。

藥物臨床試驗責(zé)任險的被保險人是藥物臨床試驗申辦者，這是藥物臨床試驗申辦者的試驗導(dǎo)致受試者發(fā)生與試驗相關(guān)的損害或死亡時，要求保險公司為其行為后果承擔(dān)責(zé)任的一種賠償機(jī)制。例如，德國《藥品法》規(guī)定，在臨床試驗中，如果受試者死亡或身體受損害，即使沒有任何人為此承擔(dān)損害賠償責(zé)任，也應(yīng)通過保險政策提供扶助。所提供保險的幅度應(yīng)同藥物臨床風(fēng)險的程度相稱，保證對因藥物臨床試驗致死或永久性身體傷害的每例受試者至少補(bǔ)償50萬歐元。

我國《藥品管理法》未對藥物臨床責(zé)任險制度加以規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）第135條的規(guī)定，關(guān)系社會公眾利益的保險險種、依法實行強(qiáng)制保險的險種等保險條款和保險費率，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批時，應(yīng)當(dāng)遵循保護(hù)社會公共利益和防止不正當(dāng)競爭的原則。建議在法律法規(guī)中明確規(guī)定藥物臨床強(qiáng)制責(zé)任險的法定地位；同時，為了更好地保護(hù)受試者合法權(quán)益，規(guī)定“藥物臨床試驗的過程中，申辦者應(yīng)對受試者發(fā)生的與試驗相關(guān)的損害或死亡承擔(dān)合理的治療費用，并支付相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”。

高明勇：中藥飲片的質(zhì)量與種植、初加工、炮制、儲藏等緊密相關(guān)，受自然氣候條件、用藥部位、中醫(yī)臨床用藥習(xí)慣等諸多因素影響，造成了中藥飲片質(zhì)量批間的差異性。在實踐當(dāng)中，中藥飲片違法案件認(rèn)定及處理過程中也會因為一些專業(yè)問題難以界定，您認(rèn)為應(yīng)當(dāng)如何解決這些問題？

宋華琳：相較于中成藥、西藥、中藥飲片直接源于中藥材，質(zhì)量易受外界影響，修訂后的《藥品管理法》充分考慮到中藥飲片的特點，對中藥飲片不符合標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，沒有簡單地按照生產(chǎn)、銷售劣藥的行為進(jìn)行處罰?！端幤饭芾矸ā返?17條第2款針對中藥飲片不符合標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，做出了有針對性的規(guī)定，明確了生產(chǎn)、銷售的中藥飲片不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)，尚不影響安全性、有效性的，責(zé)令限期改正，給予警告，可以處十萬元以上五十萬元以下罰款。需要指出，這里的“不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)，尚不影響安全性、有效性”主要指根據(jù)《藥品管理法》第98條第3款第7項規(guī)定的“其他不符合藥品標(biāo)準(zhǔn)的情形”。對此行為給予相對較輕的處罰，是考慮我國中藥飲片產(chǎn)業(yè)的實際情況，也是過罰相當(dāng)原則的體現(xiàn)。至于是否對生產(chǎn)、銷售中藥飲片的相應(yīng)行為進(jìn)行罰款，可根據(jù)違法情節(jié)輕重、影響范圍等，結(jié)合具體案情決定。

中藥飲片所含成分與國家藥品標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定成分不符，則屬于假藥，應(yīng)當(dāng)按照生產(chǎn)、銷售假藥給予處罰；中藥飲片成分含量不符合國家藥品標(biāo)準(zhǔn)、被污染、未標(biāo)明或者更改有效期、未注明或者更改產(chǎn)品批號、超過有效期、擅自添加防腐劑或者輔料的，則屬于《藥品管理法》第98條第3款所界定的“劣藥”，會影響中藥飲片安全性、有效性，此時應(yīng)適用《藥品管理法》第117條第1款對生產(chǎn)、銷售劣藥的規(guī)定給予處罰。

高明勇：在化妝品的監(jiān)管過程中，基層的化妝品監(jiān)管職責(zé)是由地市以下的市場監(jiān)管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)的。從行政領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)管理的線路條分縷析我們不難發(fā)現(xiàn)，一個基層市場監(jiān)管部門要分別接受屬地政府的領(lǐng)導(dǎo)、上級市場監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和上級藥監(jiān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種實質(zhì)上“令出多門”的管理格局我們應(yīng)當(dāng)如何扭轉(zhuǎn)？

宋華琳：在《藥品監(jiān)管制度的法律改革》第六章中提到我國化妝品監(jiān)管治理體系的法律改革。

在現(xiàn)有體制下，地市以下的市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)基層化妝品監(jiān)管工作，該部門受同級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，上級市場監(jiān)管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和上級藥監(jiān)部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。此外，化妝品監(jiān)管過程還涉及與商務(wù)、海關(guān)、公安、衛(wèi)健等部門的協(xié)作，因此，有必要建立部門之間的協(xié)作機(jī)制，促使化妝品監(jiān)管有效地、無遺漏地實施。

某一監(jiān)管部門系統(tǒng)內(nèi)的信息共享工作推進(jìn)相對較好，但政府監(jiān)管部門之間的信息共享仍有較大難度。監(jiān)管部門之間的信息共享有助于監(jiān)管部門更為全面充分地了解監(jiān)管事務(wù)、監(jiān)管對象、監(jiān)管問題的全貌，有助于化妝品監(jiān)管的有效開展。我國正著力加強(qiáng)化妝品監(jiān)管信息化建設(shè)，推進(jìn)監(jiān)督管理信息共享。未來，如能從信息共享平臺獲取化妝品質(zhì)量信息、安全信息及違法信息，將有助于促進(jìn)部門協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效能。

高明勇：怎樣在監(jiān)管中發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、第三方機(jī)構(gòu)的作用？

宋華琳：相對于藥品、醫(yī)療器械，化妝品風(fēng)險相對較低，產(chǎn)業(yè)界業(yè)態(tài)較為分散，政府監(jiān)管成本較高，因此應(yīng)倡導(dǎo)行業(yè)協(xié)會的自我規(guī)制。歐美的化妝品行業(yè)協(xié)會主要致力于推動化妝品的安全、有效及創(chuàng)新，形成化妝品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。

在未來，應(yīng)將我國各類化妝品行業(yè)協(xié)會逐步培育成自我管理、自我服務(wù)、自我約束的實體，使其真正成為溝通聯(lián)結(jié)監(jiān)管部門和化妝品企業(yè)之間的中間協(xié)調(diào)層。監(jiān)管部門也應(yīng)建立與化妝品行業(yè)協(xié)會的溝通交流機(jī)制，組織召開溝通交流會議，聽取意見和建議，對行業(yè)關(guān)注問題及時予以解答回應(yīng)。

高明勇：我們注意到，您在新出版的《藥品管理立法比較研究》中，對歐盟、英國、德國、美國、澳大利亞、新加坡、印度等國家和地區(qū)的藥品法分別做了分析，您認(rèn)為他們對我國的藥品相關(guān)法律制定有哪些借鑒意義？

宋華琳：在2019年修訂的《藥品管理法》及2020年頒布的《藥品注冊管理辦法》等規(guī)章中，比較法以“隱而不顯”的方式發(fā)揮了重要作用，這或許體現(xiàn)于《藥品管理法》關(guān)于藥品上市許可持有人、藥品附條件批準(zhǔn)、藥品上市后風(fēng)險管理、藥品生產(chǎn)過程變更、藥品儲備和供應(yīng)、監(jiān)督檢查、行政處罰的規(guī)定中，也體現(xiàn)于《藥品注冊管理辦法》關(guān)于突破性治療藥物程序、附條件批準(zhǔn)程序、優(yōu)先審評審批程序、特別審批程序的規(guī)定中。

我國在藥品管理法律制度設(shè)計過程中，其議程及內(nèi)容實際上受到了世界衛(wèi)生組織、人用藥品注冊技術(shù)要求國際協(xié)調(diào)會（ICH）的影響，也受到了美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)直接或間接的影響。通過采取與其他國家類似的藥品監(jiān)管法律制度，有助于促進(jìn)法律規(guī)則的趨同化，降低藥品監(jiān)管執(zhí)法成本和相對人的守法成本，也推進(jìn)了我國藥品監(jiān)管法律制度全球化的進(jìn)程。

在開展以法律改革為目的的藥品立法比較研究過程中，應(yīng)對域外典型國家和地區(qū)的藥品法律規(guī)范加以述評，梳理其結(jié)構(gòu)和框架，探研其總體布局和具體制度設(shè)計，探求其中的制度邏輯，探尋中國藥品監(jiān)管中的現(xiàn)實問題和對應(yīng)制度，在外國法中是通過什么制度工具來處理的，從而為立法和解釋法律積累資料與見解，為我國藥品法結(jié)構(gòu)、框架和內(nèi)容的設(shè)計，為我國藥品法的解釋與適用，提供一些不同的思路與選項。

高明勇：近年來，藥品廣告在廣告中的比例不斷提高，我們國家在藥品廣告的審查和監(jiān)管方面一直都比較嚴(yán)格，尤其是處方藥廣告。精準(zhǔn)、合規(guī)的廣告內(nèi)容一定程度上可以提高患者對新藥、新療法的認(rèn)知，并增加患者對新藥、新療法的接受度和使用度。在您看來，我們應(yīng)當(dāng)如何找到“公眾知情和用藥安全”和“處方藥發(fā)展與合規(guī)”之間的平衡點？

宋華琳：在《藥品監(jiān)管制度的法律改革》第十三章中提到我國處方藥廣告監(jiān)管的改革方向。

長期以來，我國處方藥不得在大眾媒體上做廣告，當(dāng)患者通過醫(yī)院或零售藥店購買藥品時，由于缺乏獲取處方藥信息的渠道，使患者在選擇處方藥時處于相對被動的地位。2018年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療健康發(fā)展”的意見》，在該文件中規(guī)定，醫(yī)師掌握患者病歷資料后，允許在線開具部分常見病、慢性病的處方。為了或可在試點基礎(chǔ)上，對用于治療非致命慢性病、常見病的處方藥，逐步允許在大眾媒體上直接發(fā)布面向公眾的廣告。低風(fēng)險的處方藥廣告不僅讓藥品生產(chǎn)企業(yè)與公眾及時共享最新的藥品信息，還有助于向公眾普及科學(xué)用藥知識，保障公眾的知情權(quán)和選擇權(quán)。

根據(jù)《廣告法》和《藥品管理法》，藥品廣告發(fā)布應(yīng)由廣告主所在地的省級人民政府確定的廣告審查機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得發(fā)布。國家市場監(jiān)督管理總局也在《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》中規(guī)定了處方藥廣告審查的要點，要求處方藥廣告應(yīng)顯著標(biāo)明禁忌、不良反應(yīng)，顯著標(biāo)明“本廣告僅供醫(yī)學(xué)藥學(xué)專業(yè)人士閱讀”。

高明勇：具體怎么做好一些？

宋華琳：建議由國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門頒布專門的處方藥廣告審查基準(zhǔn)，實現(xiàn)對廣告審查行政裁量權(quán)的自我拘束，從而確保行政許可的公平、公正，確保相對人對申請結(jié)果有恰當(dāng)?shù)念A(yù)期。在處方藥審查基準(zhǔn)中，應(yīng)載明處方藥廣告審查的若干要點，盡量減少審查機(jī)關(guān)的主觀判斷空間，讓類似情況得到類似處理，從而提高審查決定的公正性。在處方藥廣告審查過程中，應(yīng)注重防范信息偏頗或信息缺失帶來的風(fēng)險，應(yīng)注重廣告披露信息中對藥品風(fēng)險和功效內(nèi)容的平衡，防止出現(xiàn)“報喜不報憂”的現(xiàn)象。監(jiān)管部門進(jìn)行審查時，需對此予以動態(tài)、靈活的把握與權(quán)衡。

同時，市場監(jiān)管部門和藥品監(jiān)管部門需要進(jìn)一步加大宣傳力度，加強(qiáng)與公眾的風(fēng)險溝通，加強(qiáng)關(guān)于處方藥安全的風(fēng)險教育，提高廣大消費者識別虛假處方藥廣告的能力，使其對藥品功效和風(fēng)險有理性的認(rèn)識，避免消費者被誤導(dǎo)，進(jìn)而保障消費者的健康權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益。