當(dāng)?shù)貢r(shí)間2023年6月6日，“第42條邊境條款”到期后，美墨邊境的移民過境減少。  視覺中國 圖

6月11日，正是美國邊境條款42廢除一個(gè)月的日子，在這一個(gè)月里，隨著邊境條款42的廢除，美國和墨西哥的邊境沒有出現(xiàn)大規(guī)模移民非法入境的現(xiàn)象，進(jìn)而引發(fā)邊境危機(jī)。其原因何在？表面而言，拜登政府采取了諸多措施應(yīng)對“后邊境條款42時(shí)代”的邊境治理。實(shí)質(zhì)而言，為迎合2024年大選的需求，民主黨采取更加謹(jǐn)慎、全面的態(tài)度對待邊境問題。

“邊境42”廢除后非法入境人數(shù)為何反而下降？

邊境條款42是新冠疫情時(shí)期，特朗普政府出臺(tái)的賦予政府以多種方式采取緊急行動(dòng)的能力，具體包括授權(quán)邊境巡邏人員不經(jīng)過司法訴訟程序?qū)⒁泼耱?qū)逐回他們的祖國或者墨西哥等。但是2021年拜登執(zhí)政后， 自由主義的利益集團(tuán)認(rèn)為該條款影響了中南美洲的難民，為此多次游說拜登，主張廢除該條款。經(jīng)過自由主義團(tuán)體的多次游說，拜登宣布2022年5月23日廢除邊境條款42，但此舉立即招致共和黨的強(qiáng)烈反對，并提起訴訟。之后路易斯那州聯(lián)邦法院裁決邊境條款42繼續(xù)實(shí)施，加之不少民主黨的反對，邊境條款42 在2022年5月23日后繼續(xù)實(shí)施。

共和黨和一些民主黨之所以反對廢除邊境條款42，最主要的原因在于拜登政府為應(yīng)對可能的邊境危機(jī)未采取足夠完善的預(yù)備措施。為此，拜登政府吸取了2022年廢除邊境條款42失敗的教訓(xùn)，在宣布廢除該條款前后采取了諸多應(yīng)對措施。諸如針對申請難民身份的移民采取預(yù)約制，具體的操作方法是通過美國海關(guān)和邊境保護(hù)的相關(guān)程序進(jìn)行預(yù)約，然后美國邊境相關(guān)部門根據(jù)預(yù)約時(shí)間進(jìn)行排序，每天預(yù)約的人數(shù)控制在1000人以下，實(shí)際操作過程中，每天預(yù)約和進(jìn)入美國邊境的移民只有幾百人。

另外，拜登政府提高了對非法入境美國的懲罰力度。具體規(guī)定為申請難民身份的移民如果在前往美國途中沒有首先在第三國（如墨西哥）尋求保護(hù)的情況下非法越過南部邊境，申請難民身份的資格將被取消，并將被立即驅(qū)逐出境到其母國或者墨西哥，并且五年內(nèi)禁止進(jìn)入美國。相比之下，在邊境條款42下，美國移民執(zhí)法部門雖然可以不經(jīng)過法律訴訟迅速驅(qū)逐可能尋求難民身份的非法移民，但是對多次非法入境的難民而言，缺乏后續(xù)的懲罰措施。

由此可見，邊境條款42雖然表面嚴(yán)格，卻有較大的彈性空間，由此導(dǎo)致邊境條款42在廢除之前幾天是非法入境移民激增的時(shí)期，條款廢除后，非法入境的移民人數(shù)反而下降。根據(jù)美國移民執(zhí)法部門的數(shù)據(jù)顯示，在邊境條款42 結(jié)束的前幾天，每天有8000多名非法入境者被逮捕，甚至最高紀(jì)錄達(dá)到1萬。但是條款廢除后，非法入境的移民人數(shù)急劇下降，降至2023年上半年以來的最低水平。

除此之外，拜登政府重視發(fā)揮墨西哥的作用。在邊境條款廢除前夕，美國高級(jí)官員和墨西哥政府會(huì)面后，墨西哥政府同意繼續(xù)接受被美國驅(qū)逐出境的非墨西哥移民。具體包括接受來自古巴、海地、尼加拉瓜和委內(nèi)瑞拉的移民。不僅如此，為應(yīng)對邊境條款42廢除后可能出現(xiàn)的邊境危機(jī)，墨西哥政府向其與危地馬拉邊境和墨西哥其他邊境增加移民執(zhí)法人員，將非法入境美國的移民扼殺在第一道邊境。

為了大選，拜登的邊境政策趨向務(wù)實(shí)

自特朗普政府以來，邊境問題一直是美國兩黨爭論不休的焦點(diǎn)問題，一定程度而言，邊境問題高度政治化和極化。民主黨譴責(zé)特朗普修建隔離墻的政策，理由是違背了美國自由、平等的精神；共和黨則指責(zé)拜登人道主義的邊境政策，損害了美國的邊境主權(quán)和國家利益。

隨著2024年大選越來越近，邊境問題勢必再次成為兩黨候選人爭論的焦點(diǎn)問題之一。目前，共和黨候選人，諸如德桑蒂斯在其競選集會(huì)上開始提出邊境安全問題，并為得克薩斯州向加利福尼亞州運(yùn)輸非法移民問題進(jìn)行了辯護(hù)，認(rèn)為類似加州的庇護(hù)州理應(yīng)為非法移民問題負(fù)責(zé)，將非法移民問題直接甩鍋民主黨。

相比之下，民主黨雖然重視維護(hù)移民利益，彰顯美國所謂的自由、平等價(jià)值，并希望在選舉中得到更多少數(shù)族裔群體支持，但也不想被共和黨塑造為只維護(hù)移民利益，忽視美國國家主權(quán)利益的政黨形象。拜登政府執(zhí)政以來，提出了人道主義的移民政策和邊境政策，主張以大規(guī)模赦免非法移民且重視人道主義的方法解決邊境問題，希望打造民主黨極力維護(hù)美國核心價(jià)值觀的形象。

拜登政府的移民政策，尤其在邊境問題上，用力過猛，缺乏相應(yīng)措施，諸如在邊境巡邏和邊境控制方面缺乏相應(yīng)的人力和物力，結(jié)果導(dǎo)致執(zhí)政第二年就出現(xiàn)了邊境危機(jī)，并拖累了拜登的支持率。2022年國會(huì)中期選舉中，一些民主黨候選人不得不和拜登切割，擔(dān)心拜登在邊境問題上的糟糕表現(xiàn)連累其支持率。與此同時(shí)，拜登第一次提出廢除邊境條款42的實(shí)踐也沒有得到最終落實(shí)。2022年廢除邊境條款42的努力之所以失敗除了共和黨大力反對外，很多民主黨的反對也是重要原因。理由就是拜登此舉缺乏相應(yīng)的應(yīng)對措施。

為此，拜登政府吸取了第一次廢除邊境條款42失敗的教訓(xùn)，在第二次宣布廢除邊境條款42后，做足了功課，避免了條款廢除后出現(xiàn)大規(guī)模邊境問題。拜登政府此舉一方面彰顯了民主黨維護(hù)邊境主權(quán)的形象；另一方面也減少了共和黨用邊境問題攻擊民主黨的機(jī)會(huì)。

一定程度而言，拜登執(zhí)政的前兩年，在移民問題以及邊境治理方面，多少有些理想化，其提出的赦免政策和人道主義的邊境政策，象征意義大于實(shí)際意義，其目的是為了彰顯美國傳統(tǒng)的國家形象。在實(shí)現(xiàn)了象征意義和經(jīng)歷了2022年邊境危機(jī)后，拜登的邊境政策更加務(wù)實(shí)和具有可操作性。

未來邊境問題仍是一枚“不定時(shí)炸彈”

實(shí)質(zhì)上，在維護(hù)邊境主權(quán)方面，美國兩黨并無不同，奧巴馬政府時(shí)期驅(qū)逐的非法移民超越特朗普，但是奧巴馬為了不得罪拉美裔選民，只做不說。相比之下，拜登的做法顯得不太高明，他前期更加重視象征意義，淡化了實(shí)際意義。但是從拜登執(zhí)政后期的邊境政策而言，他開始更加重視實(shí)際意義，此舉無疑有利于其在2024年大選中贏得更多重視邊境安全的中間選民的支持。

從目前情形而言，在“后邊境條款42時(shí)代”，邊境問題尚未給拜登造成大規(guī)模的負(fù)面影響。但是長遠(yuǎn)而言，難以預(yù)料是否會(huì)因?yàn)槠渌蛞l(fā)大規(guī)模邊境危機(jī)。如果此狀況發(fā)生，當(dāng)政的拜登政府如何應(yīng)對？效果如何？以上將是影響民主黨贏得更多重視邊境安全問題選民支持的重要因素之一。

（唐慧云，上海社會(huì)科學(xué)院國際問題研究所副研究員）