原創 黃凱越 

▲2023年2月1日，歐盟委員會主席烏蘇拉·馮德萊恩在布魯塞爾舉行的“綠色協議產業計劃”發布會上講話/EPA-EFE

今年2月1日，歐盟正式推出“綠色協議產業計劃”（The Green Deal Industrial Plan，GDIP），該計劃基于建立可預測和簡潔高效的監管體系、加快獲得融資的速度、提升綠色轉型技能以及發展有彈性的供應鏈開放貿易四大支柱，將通過提出“凈零工業法案”、建立凈零工業學院、設立歐洲主權基金以及發展自由貿易協定網絡等措施，為其成員國提升凈零排放技術以及相關產品的制造能力創造更有利的環境。

GDIP被普遍視作歐盟對美國《通脹削減法》（Inflation Reduction Act，IRA）的“反擊”。美國國會2022年8月通過的IRA給歐洲的綠色產業帶來極大沖擊，該法案為在美投資的綠色企業提供總價值3690億美元的稅收減免和資金支持，引發了歐洲政要關于美國“搶奪”綠色企業的擔憂，馬克龍、朔爾茨和梅洛尼均在公開場合表達了對美國綠色補貼計劃的不滿。歐委會主席馮德萊恩在2022年底就開始呼吁對美國的行動做出反應，重新評估歐洲進一步為環境轉型提供資金的必要性。此番計劃起草雖然歷經歐盟和美國官員之間的多次“討價還價”，但最終出臺的文件依然與IRA存在眾多關鍵差異，GDIP對中美兩大新能源制造大國的影響仍然有待探討。

美歐綠色產業政策的“合作性競爭”

對比IRA和GDIP，美歐雙方的綠色產業政策聯系可以用“合作性競爭”關系加以概括，雙方在所謂的供應鏈“去風險”（de-risking）和遏制中國綠色產業發展上擁有一系列共識，但在對自由貿易的態度以及關鍵產業的補貼上存在摩擦。

（一）“去風險”與“制中國”：美歐綠色產業政策“合流處”

美歐雙方在綠色供應鏈上的“去風險”擁有諸多共識。美國的綠色產業政策旨在促進相關產業的本土制造，為“美國制造”項目提供生產激勵，還制定本土制造配額，規定相關企業只有滿足配額才能獲得稅收減免，并且不得從中國和俄羅斯等“外國關注實體”采購任何關鍵原材料。美國還在電動汽車制造以及電池生產這樣的關鍵產業對中國進行遏制，IRA旨在確保電池和電動汽車的最終組裝在美國本土進行，將中國產的電池材料排除在供應鏈之外。

歐盟則重視在關鍵原材料上的“去風險”，在今年1月的達沃斯經濟論壇上，馮德萊恩首次提出對華供應鏈“去風險”，并倡議建立所謂的“關鍵原材料俱樂部”，擺脫對單一供應商的依賴。在訪華之前的講話中，她更是表示，歐盟98%的稀土、93%的鎂和97%的鋰都依賴中國的供應，“我們之間的關系是不平衡的”。作為GDIP的一部分，歐盟提出了《關鍵原材料法》（Critical Raw Materials Act）以確保供應來源的多元化，計劃增加歐盟內部鋰和石墨等重要原材料的開采，打算培育印度、澳大利亞和東盟等替代性貿易伙伴，還通過《外國補貼條例》（Foreign Subsidies Regulation）以防止所謂的“經濟脅迫”。

當前，美歐雙方計劃調解綠色產業爭端，尋求“氣候休戰”。出于維護跨大西洋團結的目的，歐盟放棄了在世貿組織對美國綠色補貼提起訴訟的設想。馮德萊恩訪美之后，雙方宣布啟動清潔能源激勵對話，以協調美歐各自的能源激勵計劃，“避免因各自的激勵措施可能對跨大西洋貿易和投資流動造成的任何干擾”。雙方在組建“關鍵原材料俱樂部”上達成一致，宣布“繼續努力加強我們的經濟安全”，計劃在今年10月之前就可持續鋼鐵和鋁供應達成協議，在這兩項關鍵材料上試圖孤立中國，還宣布“防止敏感的新興技術以及其他兩用物品泄漏到實施軍民融合戰略的相關目的地”。

（二）自由貿易與電動汽車：美歐綠色產業政策“沖撞點”

雖然美歐雙方有意為綠色產業競爭設置“護欄”，但是雙方在自由貿易上的觀點差異是難以為“護欄”所完全約束的。在綠色產業激勵方式上，對比美國的保護主義產業政策，歐盟更為注重金融工具和監管環境的優化，沒有直接提出具有歧視性或與多邊貿易規則相沖突的規定。美國的保護主義態度從他們強制要求本土生產，并僅為本土生產企業提供補貼的相關措施上可以看出。比較之下，歐盟更強調自由貿易，歐盟國家雖然認識到供應鏈本土化的重要性，但是并不打算對來自其他國家的企業進行限制，國內市場狹小、擁有悠久自由貿易傳統的北歐國家是自由貿易原則的堅定捍衛者。歐洲更不愿意為保護區域產業而開展“貿易戰”，今年年初，包括丹麥和荷蘭在內的11個國家就聯合起草聲明，拒絕與美國開展“綠色產業補貼戰”。2022年12月，法國議會曾經就禁止補貼歐洲以外地區生產的新能源車輛進行辯論，但最終提出的補貼禁令被否決。通過GDIP，歐盟重申了對國際貿易開放原則的承諾，還表態在尊重世貿組織規則的基礎上維持歐盟產品的競爭性，計劃與印度談判自由貿易協定。在法國國際關系研究所（IFRI）評論員帕特里克·萊南（Patrick Lenain）看來，美歐雙方的綠色產業政策截然相反，雙方都在“押注其戰略最終將得到回報”，但是“歷史上很少有兩種截然相反的經濟政策同時取得成功”。

雖然美國方面存在與歐盟聯手排擠中國的呼聲，但是目前美歐依然在電動汽車補貼上存在強烈爭論。美國在電動汽車產業發展上落后于歐洲，電動汽車占歐洲汽車市場份額的20%，而美國的對應數字僅為6.5%，因而美國在這一領域著重加強對本土企業的補貼。歐洲領導人對于美國的保護主義政策感到不滿，認為其中的本土生產要求侵害了歐洲企業的權益，還違反了世貿組織規則。馬克龍甚至直截了當地向IRA的主要起草者，美國參議員喬·曼欽（Joe Manchin）表示：“你正在傷害我的國家?！彪m然今年3月以后美歐的綠色產業爭端有所緩和，但是美國目前并未允許使用歐洲電池材料和組件制造的汽車獲得其稅收減免，歐盟關于電動汽車企業被美國“搶走”的擔憂依然存在，前歐盟貿易專員塞西莉亞·馬爾姆斯特倫（Cecilia Malmstr?m）在4月依然在抱怨美國所挑起的“大規模補貼競賽”。此外，在電動汽車原材料上，美歐雖然存在“去風險”共識，但是美國激進的產業政策也引起了歐洲制造商的不滿。歐盟比美國更依賴來自中國的電動汽車原材料，對華更追求漸進式制衡而非短期強制“脫鉤”，IRA用行政手段在短期內將中國排除在原材料供應鏈外，這將給依賴中國原材料的歐洲制造商，特別是資金實力不足的初創企業帶來沉重的打擊。

▲歐盟競爭事務專員瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）今年1月致成員國的信中概述了應對美國《通脹削減法》所要采取的國家援助改革的主要路線，并表示急于提供補貼以促進歐盟產業競爭的做法“行不通”/Getty Images

歐盟綠色協議產業計劃對中國的影響

與擁有一定原材料自給能力的美國不同，歐洲在綠色產業的眾多領域都更加依賴中國。中國是世界上最大的新能源產業原材料生產國和加工國，除了馮德萊恩聲稱的對華依賴程度超過90%的稀土、鎂和鋰三種關鍵原材料，歐洲在鈷、鋰和鎳等關鍵原材料加工中也幾乎完全依賴中國。在新能源產業鏈中下游，中國是當今全球領先的供應國，擁有世界上至少60%的大規模生產科技（例如太陽能光伏、風能系統和電池）的制造能力，以及40%的電解槽制造能力。而歐洲在這方面通常是凈進口國，并且對華依賴頗深——大約四分之一的電動汽車和電池，以及大部分太陽能光伏組件和燃料電池進口自中國。歐盟在綠色產業上完全擺脫對中國的依賴不僅難以實現，并且就算強行在部分產業剝離中國產品，歐洲企業也將面臨生產成本快速上漲的困境，損失慘重，歐盟雄心勃勃的氣候轉型目標更加難以實現。此外，由于環保行動、現有生產能力以及政策執行周期的限制，歐盟提升自身綠色產業制造能力的過程將是漫長且開支巨大的。因此，短期內GDIP不可能擺脫“中國制造”，對中國的沖擊較小。不過，從長期來看GDIP對中國的潛在威脅主要在于：

美歐綠色產業政策中所謂“去風險”策略的合流。美歐雙方早已共同組建貿易和技術委員會（the Trade and Technology Council）協調雙方產業政策，今年又新增“清潔能源激勵對話”來促進雙方綠色產業政策的溝通。未來，美歐雙方在新能源行業的所謂“去風險”步驟有可能將更為一致。雖然當前中國在綠色產業上擁有較大的競爭優勢和領先地位，但在供應鏈多元化的政策背景下，歐盟將更多轉而從澳大利亞、非洲、東南亞以及美國等地進口原材料，對于中國依賴減少，美歐雙方對中國企業的打擊和排斥力度有可能進一步增加，長此以往將對中國的國際貿易和綠色產業鏈帶來不利局面。美國也在極力拉攏歐盟加入對華的共同遏制，美國貿易代表戴琪在2022年11月曾經呼吁歐盟共同加入對綠色產業的補貼之中，還表態有意引入日韓，形成新能源領域的反華同盟。在5月31日結束的美歐貿易和技術委員會第四次部長會議上，美歐雙方宣布共同應對中國在醫療器械領域的所謂“非市場做法”，不排除未來這種聯合限制延伸到綠色產業領域的可能性。如何避免美歐“合力”在綠色產業鏈上與中國競爭將是一個重要的問題。

中國企業在歐洲所面臨的關稅壁壘和貿易壁壘有可能增加。雖然現階段歐盟仍然捍衛自由貿易原則，但是歐盟《關鍵原材料法》和“凈零工業法案”（Net Zero Industry Act）都已經體現出保護主義傾向?！皟袅愎I法案”規定，第三國產品在歐盟市場份額超過65%將受到限制，還為“歐盟制造”設置了配額，規定到2030年歐盟至少40%的“戰略凈零技術”為本土制造?！皯鹇詢袅慵夹g”包括太陽能光伏、風能、地熱能、電解槽和電池等重要新能源技術，對于電池/儲能技術，歐盟更是要求本土產能在2030年達到滿足本土90%的電池需求的程度。這項配額政策可以看作是歐洲在新能源領域保護主義興起的重要標志，未來歐洲為了降低“地緣政治風險”，推動新能源制造業發展，有可能采取類似IRA中的財政補貼和關稅優惠政策以支持本土企業，甚至對中國企業征收所謂的“反傾銷關稅”。2013年歐盟就曾對中國太陽能電池板企業征收高額“反傾銷關稅”，雖然貿易矛盾最終化解，但在一些歐洲評論家看來，沒有持續限制中國太陽能產業發展是“歷史教訓”，使得原本在太陽能領域領先的歐盟被中國反超，吸取所謂“歷史教訓”而對中國綠色企業采取關稅打壓手段有可能成為一項潛在的措施。

本文作者：黃凱越，上海市美國問題研究所研究助理，現就讀于中山大學

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原標題：《歐盟“綠色協議產業計劃”與美歐綠色產業博弈》

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