“1993年，中央決定進行財稅改革。我記得非常清楚，8月1日，到北戴河開會，參加會議的有財政部的、體改委的，我作為稅務總局工作人員參加會議。事實上，1994年財稅改革的核心，針對的就是已經暴露出種種問題的承包制。但為減少改革的爭議和阻力，凝聚共識，時任國務院副總理的朱镕基多次同參與改革的同志說，不允許你們寫任何文章針對承包制，你們不要掀起一個意識形態爭論，咱們就是按照廢除承包制這個思路去研究方案、去推進改革，但不能打筆墨官司。要從實際問題出發，說政府收入太少了，中央財政收入太少了，不符合市場經濟機制，從這個角度宣傳改革的必要性。雖然提出不爭論承包制，但在設計財稅制度改革方案時已經下決心要把承包制廢除。”

在新書《40年改變中國：經濟學大家談改革開放》所收錄的訪談文章中，國家稅務總局原副局長許善達如是回憶起分稅制改革過程中的一個場景。

“總結過去，解釋當下，回答未來。”為紀念改革開放40周年，由《經濟觀察報》研究院院長新望主編、中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全等著的《40年改變中國：經濟學大家談改革開放》一書今年8月由北京聯合出版公司出版發行。

該文集通過高尚全、張維迎、許善達、魏禮群、劉勝軍、許小年、劉世錦、巴曙松、鄭新立等四十余位親歷者、推動者、高層智囊，重新檢視中國改革開放40年來所走過的道路，以新的視角探討了新時代的改革之路。

這40位經濟學大家中，許善達親身參與了分稅制改革。1985年，中國農業科學院農業經濟專業研究生畢業的許善達調進財政部稅務總局（財政部稅務總局1988年改為國家稅務局）。此后，許善達親身參與了1994 年財稅改革。

分稅制改革是新中國成立以來規模最大、范圍最廣泛、內容最深刻、成果最顯著的一次改革。在《40年改變中國：經濟學大家談改革開放》一書收錄的《1994年財稅改革的經過和經驗——國家稅務總局原副局長許善達訪談錄》中，許善達回顧分稅制改革的背景時說：

“20世紀80年代中后期，為調動地方和企業的積極性、保證財政收入的上繳，承包制從農村被引入解決國家和企業之間，以及中央和地方之間兩個重要的財稅分配問題上……承包制實施后，雖然發揮出一些短期效應，但由于其制度固有的弊端，問題很快就顯現出來。一是政府財政收入事實上比按照稅法征收的收入減少了。承包制設計的一個目的就是減輕企業負擔，調動企業積極性，但由于承包合同的簽訂是通過企業與政府一對一談判完成的，企業負擔的減輕常常就變成了沒有規則的減輕，談得好，減得多；談得不好，減得少。二是造成國家宏觀調控政策的全面放松：如企業包貸款，貸款額度、利率高低、貸款期限等全部包含在企業與政府簽訂的合同里，銀行只能按照合同給企業貸款，利率說多少就多少。在這樣一個狀況下，政府很難隨經濟形勢的變化及時調整宏觀經濟政策。如果說價格闖關是1988年發生通貨膨脹的導火索，那么承包制就不得不說是其中的一個主要原因。”

在這樣的背景下，以廢除承包制為改革最本質的內容的分稅制改革被提上日程。

許善達回顧說，“1994年財稅改革時，財稅部門拿出的是一個經過多年理論研究和實踐探索形成的改革方案。在方案里，我們通過增值稅制度，徹底廢除了國家和企業之間的承包制。這主要得益于三個關鍵點。

“一是設計增值稅發票制度。國外有兩種增值稅扣除辦法，一種是查賬扣除，一種是發票計算扣除。我們選擇了按發票計算扣除。采用這個辦法，除非你生產的產品只賣給最終消費者，那實不實行增值稅無所謂，因為處在最終環節消費的消費者不需要再扣稅。否則，只要你的企業生產中間產品，而購買你這個產品的企業實行增值稅的話，一定會要求你也實行增值稅。因為如果你不實行增值稅，開不出增值稅發票，買者就不能在增值后再次賣出商品時扣稅，這樣他就會去買能出具增值稅發票的企業的產品……采用發票扣稅的制度，就把企業承包制給廢了，無論是誰都得按發票計算繳稅、扣稅。這是我們搞稅收業務的同志，按廢除承包制設計出來的，這個是核心。

“二是推行分稅制改革。分稅制的主要內容是在中央與地方之間合理劃分財權和事權。其中，中央與地方政府之間的收入按稅種進行劃分。為改變中央財政失控的局面，決定將全部稅收中比重大的增值稅按‘七五二五’比例進行分配。當時很多地方與中央討價還價，提出的都是要降低中央在該省的分成比例。朱镕基同志指出，如果不同的省都各定一個不同的比例，那和承包制就沒有分別了，我也就天天和省委書記談判吧，因此必須堅持全國統一比例，省里的困難可以通過轉移支付解決。按照這樣的設計原則推行分稅制，不隨便開口子，事實上就打破了包稅上交中央的局面。

“三是組建國家和地方兩個稅務機構。1993年4月，國家稅務局更名為國家稅務總局，并升格為國務院直屬機構。其后，國務院發出組建中央和地方兩個稅務機構的通知，規定國家稅務局系統實行國家稅務總局垂直管理的領導體制，省級地方稅務局實行地方人民政府和國家稅務總局雙重領導、以地方政府領導為主的管理體制，并劃分了兩個稅務機構的征收范圍……”

1994 年分稅制改革廢除了兩個承包制，財政實現增收，中央財政收入占全國財政收入比重下降的局面得到扭轉，成效明顯。

在許善達看來，這次改革有兩個經驗特別值得總結和借鑒：第一，堅持增量改革，不搞存量改革；第二，要把握住改革的方向，不去刻意追求一步到位、極其完美的改革。

許善達以分稅制改革中著名的核心爭論——以1992年還是以1993年為基數——來舉例說，“1993年8月底9月初，國務院總理辦公會議、國務院常務會議、中共中央政治局常委會議先后討論并原則通過財稅改革方案和分稅制財政 管理體制改革方案。9月至11月，朱镕基同志帶領財政、稅務等部門60多位同志，先后到過17個省市，一個省一個省介紹、解釋改革的方案，與地方負責同志交換意見。當時中央政治局常委會通過的決議是在財稅改革中保證企業和地方的既得利益。按照基數與增量分配的原則，基數范圍內的稅收按原有承包制度在中央與地方之間分配，基數以上的增量按新分稅制分配。因為原有制度是地方留得多、中央少，所以基數越高，地方利益越大。按財政稅務的工作慣例，一個制度改革都是以前一年為基數算賬，從下一年開始實施。財政部和稅務局的方案是以1992 年為基數算賬，新制度從1994 年施行。廣東是改革開放的前沿陣地，在實行財政包干體制時地方財政留成比例較大。由于分稅制和財稅改革對其利益觸動較大，因而廣東的同志對改革的時機和內容存在很大憂慮。廣東的同志提出應該以1993年為基數。因為中央政治局常委會決議是要保證地方既得利益，而1993年1月至9月廣東稅收有增量，這個增量是廣東既得利益。如果以1992年為基數，相當于中央把廣東1993年1月至9月的既得利益拿走了一大塊，這不符合中央政治局常委會的決議。

“當時財政部、稅務總局考慮到距離1993年結束還有幾個月，如果宣布以1993年為基數，不知多少地方會出現在基數上做手腳以抬高基數的情況。但是朱镕基同志展示出其極高的政治智慧，他同意以1993年為基數來取得廣東的同志對分稅制方案的認同。他說，中央通過分稅制改革要什么？不是要地方的存量，而是從增量里多拿，方針在這兒。以1993 年為基數無非就是地方抬高基數，中央財政在幾年內拿不到增量。但是，只要分稅制出臺了，幾年以后增量總會越來越多，中央就可以集中財力了。不然，分稅制1994年推不出去，如果幾年以后再推出分稅制的話，存量還是要上去。現在將制度推出去，幾年以后總能把增量拿到手。但是增值稅‘七五二五’分成比例絕不能變，也就是說，只要有了增量，中央要拿 3/4。最后，中央批準了朱镕基同志以1993年為基數的意見。結果，1993年基數從1992年的2600億擴大到3600億，增加了1000億，這在當時不是個小數目，其中有很多是虛增增量。中央想出一個辦法，即凡是1994 年稅收增長率達不到16%的，倒扣基數。如增長率只有10% ，基數就要扣6個百分點。這對于解決基數超常增長的問題很有用處。雖然存在虛增增量的問題，但兼顧了中央和地方的利益，減少了改革阻力，使得新制度能夠實施下去，這無疑是成功的。”

對于“不去刻意追求一步到位的改革”這一經驗，許善達舉例說，“應該說，稅務總局一開始設計的是一個相當規范的市場經濟下的稅制：沒有營業稅，無論是商品還是勞務，所有行業都征收增值稅，而且是消費型增值稅；企業所得稅不管外資還是內資企業全部統一。”

然而，“1993年8月，朱镕基同志在北戴河研究稅制和分稅制改革方案時，這兩個方案都碰到了很多問題”，包括增值稅抵扣、企業所得稅統一、保留服務業的營業稅等三方面問題。

比如關于企業所得稅統一問題，“1994 年以前，我國的企業所得稅劃分為國營企業所得稅、集體企業所得稅、私營企業所得稅和外商投資企業所得稅。這種按照經濟性質劃分所得稅的制度，無法處理股份制企業的所得稅問題，不利于公平競爭，與市場經濟改革方向不一致。當時稅務總局提出的建議是無論內資還是外資都合并成一個企業所得稅。在討論時，對合并內資企業所得稅沒有分歧，但對合并內外資企業所得稅有不同意見。一種意見強烈主張，如果外資企業所得稅不能優于內資企業，會妨礙引進外資戰略。在這種形勢下，只好先統一內資企業的所得稅，內外資企業的則暫時不統一，而且還要把內資企業所得稅稅率設計得相對高些，連工資也不能全部在稅前列支。在內外資企業兩套所得稅稅法下，內外資企業所得稅稅負水平相差一半。”

“這三項可以說是 1994 年財稅改革的遺留問題。因為當時各種制約條件，沒有辦法按照一個正常的、規范的稅制一步改革到位。但從另一方面看，這也為稅制進一步深化改革指明了方向，那就是解決好這三項遺留問題。”許善達認為。

事實上，許善達上述關于1994年財稅改革的經過和經驗的回顧，只是《40年改變中國：經濟學大家談改革開放》一書中四十位經濟學大家對中國改革開放40的回顧和思考之一。

該書共分回顧與展望、市場化改革、發展與轉型等部分，許善達等四十余位經濟學大家在書中緊扣“40年改變中國”這一主題，結合各位研究者、親歷者對改革開放的片段回憶或宏大敘事，從經濟運行方式、發展階段轉換、三農及城市化、行政體制改革、金融改革、對外開放、專項改革等方面，剖析了當前中國面臨的問題和難點，對進一步深化改革的方向、動力等作了系統研究。

“中國改革開放40周年之際，正是我們承前啟后、繼往開來的關鍵節點。在這個新的歷史起點上，我們有必要回顧和梳理中國改革開放40年的成就、經驗和教訓，為我們即將開啟的新的改革探索積累更多的可供借鑒的經驗，在理論和實踐上不斷豐富中國特色社會主義。”曾多次參加中央重要文件起草工作的高層智囊、中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全在該書序言中寫道。